PRÓLOGO
La seguridad pública no es uno de los principales asuntos abordados por las organizaciones comprometidas con la promoción de la democracia. Dado el papel
represivo que la policía ha jugado en muchos países en desarrollo, el rol de esta institución
es considerado con frecuencia un tema de retaguardia para la democracia.
Sin embargo, la experiencia de países en transición hacia la democracia en los últimos diez años ha demostrado que los problemas relacionados con la seguridad pública tienen impacto directo en la estabilidad de las nuevas democracias. En casi toda nueva
democracia se manifiesta un incremento arrollador de la delincuencia común y de la
criminalidad, incluyendo los homicidios, generando a la vez un sentimiento creciente de
inseguridad y temor en la población. El resultado, en la mayoría de los casos, es que se
crea un caldo de cultivo que dispone al pueblo a favor del retorno a esquemas autoritarios
de gobierno y a las acciones represivas en relación al crimen. En este contexto y de
manera definitiva, la seguridad pública se convierte en una prioridad apremiante para la
consolidación democrática.
En el pasado, las organizaciones de derechos humanos vieron la seguridad pública
exclusivamente como un asunto de abuso policial. La experiencia de las nuevas
democracias, sin embargo, demanda -como Rachel Neid destaca acertadamente- acometer
los problemas de la seguridad más allá del papel que juegan el Estado y sus agentes.
Debemos examinar de qué manera los temas de la seguridad pública pueden ser asumidos
de manera más creativa por la comunidad y las organizaciones no gubernamentales,
desarrollando programas y políticas adecuadas en este campo.
La aproximación a este asunto desde la perspectiva de la seguridad ciudadana interesa de manera particular al Centro Internacional de Derechos Humanos y Desarrollo
Democrático. Se trata sin duda, de un intento de generar una respuesta democrática y
participativa a esta espinosa cuestión de la protección y de la represión. Algunas de
nuestras contrapartes en América Latina y en Africa están formulando el problema y
proponiendo alternativas inspiradas en esta perspectiva. El Centro Internacional encargó
este texto a Rachel Neild con el objetivo de explorar el contexto y las actuales expresiones
de la seguridad ciudadana. Estamos sumamente complacidos por la colaboración de
Rachel Neild, una de las expertas hemisféricas del mundo de las organizaciones no
gubernamentales en el tema de la reforma policial. Compartimos los resultados con
nuestros socios en Asia, Africa y América Latina, promoviendo así futuras búsquedas en
la aproximación democrática a la seguridad pública.
Warren Allmand, P.C., Q.C.,
Presidente del Centro Internacional para los Derechos Humanos y el Desarrollo Democrático
Diciembre de 1999
De la Seguridad Nacional
a la Seguridad Ciudadana
La sociedad civil y la evolución del debate sobre el orden público
A fines de los noventas, tanto las instituciones gubernamentales como las no
gubernamentales (ONGs) han acuñado en América Latina el término "seguridad
ciudadana", describiendo así la preocupación por la mejora de la seguridad pública.
Considerado de una manera amplia, este término expresa un proceso que va desde lo que
fue la concepción de la seguridad centrada principalmente en las amenazas al estado o
régimen político y que se desplaza hacia la seguridad entendida como la amenaza al orden
público, social y político planteada por el incremento de la criminalidad común y el miedo
que esto genera en la ciudadanía.
El temor al crimen, así como la percepción ciudadana de que el desorden social aumenta,
se extiende por América Latina así como en muchas otras naciones del mundo en vías de
desarrollo. La ansiedad respecto a la seguridad personal atraviesa las fronteras tanto
ideológicas como de clase. Frente a ello, es evidente el fracaso del Estado, de las
instituciones dedicadas al orden público así como las de la justicia penal para responder
adecuadamente a las necesidades de protección y de seguridad de la ciudadanía. El nuevo
"debate sobre la seguridad ciudadana" en América Latina, en Africa del Sur, y en otras
partes de mundo, intenta lidiar con este problema.
Durante la Guerra Fría, la competencia por influir en los países en vías de desarrollo entre
las dos superpotencias, implicó el diseño de políticas de seguridad orientadas a defender
a los regímenes y no a los ciudadanos. La doctrina de "Seguridad Nacional" en América
Latina, así como las leyes de "Seguridad Nacional" en Asia dotaron del marco legal a tales
políticas. Bajo estas fórmulas, la policía y las Fuerzas Armadas violaron derechos
humanos con total impunidad. Se distorsionó así la naturaleza, las herramientas y las
habilidades de las instituciones de la seguridad pública y de la justicia penal, dejándolas
inermes e incapacitándolas para enfrentar el crimen en el marco del respeto a los derechos
humanos.
A pesar de los procesos de transición democrática ocurridos en los países
latinoamericanos, asiáticos y africanos, la policía y el sistema de justicia penal mantienen
prácticas abusivas, son corruptos y altamente ineficaces. Los constantes abusos
producidos en el marco de regímenes democráticos y el fracaso del Estado para dotar a
vastos sectores sociales de servicios y de protección, son una faceta central del fenómeno
descrito como "democracias de baja intensidad" o "la democracia no civil." Esta situación
es políticamente aceptable para los gobiernos mientras el crimen permanezca confinado
fundamentalmente al mundo de los pobres. Pero cuando la delincuencia amenaza y afecta
a las clases medias y altas, la incapacidad del Estado y de las instituciones de orden
público y de la justicia penal, se visibilizan, se desata un fuerte reclamo social y el
escrutinio público colocan en la agenda a las instituciones del orden público y a las
políticas en este campo.
En el intento de introducir mejoras en el ámbito de la seguridad ciudadana y de la lucha
contra el crimen, los gobiernos emplean medidas represivas que restringen garantías y
derechos fundamentales de los ciudadanos. En diversos países, la respuesta frente a la
debilidad de la policía ha sido comprometer a las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad
interna, distorsionando su naturaleza y mandato que es la de la defensa nacional. Mientras
que algunos esfuerzos de lucha contra la criminalidad están bien encauzados; en otros
casos, el remedio aumenta la enfermedad, intensificando la escalada delincuencial. Es así
que en muchos países africanos y latinoamericanos, se agrava la criminalidad a pesar de
las tácticas empleadas para enfrentarla con restricciones legales mínimas; medidas frente
a las cuales no existen o son muy débiles, los instrumentos de control interno (dentro de
la institución policial) y externo (Parlamento, etc).
Frente a la incapacidad de los Estados para prevenir y controlar el crimen, aparece un
fenómeno creciente en muchos países. Por un lado, el sector empresverdana que cuenta con
recursos, se dota a sí mismo de protección y seguridad y, del otro, una gran mayoría que
no puede costear su seguridad privada, vive en el total desamparo.
Muchos Estados, al intentar mejorar el funcionamiento de sus sistemas de justicia, se
enfrentan a la herencia y a la cultura autoritaria de estas instituciones. Muy pocos hechos
delictivos son resueltos sin la cooperación de los ciudadanos a través de las denuncias. La
policía es incapaz, en la mayoría de los casos, de realizar tareas de investigación y detectar
a los criminales sin el auxilio de los ciudadanos. Y cuando éstos no colaboran, se recurre
a métodos vedados como la tortura a los sospechosos para extraerles una confesión
autoinculpatoria o a la "fuerza de fuego" policial. Se actúa así en base a la inercia de una
cultura institucional que privilegia el control y la vigilancia de los ciudadanos generando
en éstos una creciente desconfianza y temor.
Existe pues el peligro real de que se genere un círculo vicioso: que el fracaso de los
gobiernos para enfrentar decididamente al delito sea visto como debilidad del Estado; y
la sobre reacción de éste con medidas represivas -con poco impacto real- contribuya a
erosionar la confianza de los ciudadanos en el sistema de justicia.
El impacto de la criminalidad y la violencia social, y la repercusión de las respuestas a la
delincuencia, tanto privadas como estatales, constituyen un gran desafío para los sectores
políticos y sociales que quieren fortalecer el Estado de Derecho, consolidar la democracia
y el respeto a los derechos humanos. Es particularmente desafiante en países que tienen
una cultura democrática débil y una trayectoria de violaciones a los derechos humanos.
Si el crimen y la violencia social trastornan el orden social, el orden político democrático
puede fácilmente convertirse en la próxima víctima.
En ambientes en los que existe una gran angustia pública respecto del incremento de la
delincuencia, las políticas estrictamente represivas, "la guerra contra el crimen", se
vuelven extremadamente populares; incluso cuando estas medidas minan las garantías
legales básicas. El debate se polariza y se plantea una transacción entre, por un lado, la
defensa de los derechos ciudadanos y las garantías y del otro, la conculcación de estos
derechos como condición para el orden y la seguridad. Las organizaciones de derechos
humanos que documentan y denuncian los frecuentes abusos policiales suelen ser
acusadas de complicidad con la delincuencia y también de menospreciar el derecho de los
ciudadanos comunes y corrientes de vivir en un ambiente seguro.
Un activista latinoamericano de los derechos humanos escribió que la policía y los jueces pueden parecer más receptivos, tímidos y hasta cautos cuando son puestos bajo el reflector
crítico de la comunidad de los derechos humanos. El desafío más importante está en que
la población considera que para enfrentar a la criminalidad, el discurso de los derechos
humanos es bastante abstracto y de escasa utilidad. ¿Qué pasa con los derechos de
ciudadanos, con el derecho a la protección de parte del Estado cuando se enfrenta la
creciente violencia privada? ¿Cómo incorporar las legítimas preocupaciones de la
ciudadanía frente a la delincuencia dentro del discurso de los derechos humanos y, a su
vez, el discurso de los derechos humanos en las políticas de lucha contra el crimen?
Desarrollar una respuesta a estas preguntas constituye un desafío fundamental para la
comunidad de los derechos humanos en los próximos años, concluyó este defensor de los
derechos humanos(2)
LA EVOLUCIÓN DE LAS DOCTRINAS Y DE LAS PRACTICAS DEL ORDEN PÚBLICO
Realidades pasadas y presentes del sistema policial
Para la mayor parte de las personas en el mundo, el contacto más frecuente con el Estado es la policía. La policía es la herramienta básica y primera del Estado para controlar y proteger a los ciudadanos, y en algunos países, sigue siendo un arma fundamental para
proteger a los gobiernos. En cualquier de estos roles, la policía está directamente
involucrada en la protección o en la violación de los derechos humanos fundamentales.
En Africa, los Estados poscoloniales fueron débiles, dispusieron de insuficientes recursos
y heredaron el autoritarismo y el paternalismo de sus instituciones, entre ellas las agencias
policiales paramilitares. Los sucesivos gobiernos dependían de esas mismas instituciones
para mantenerse en el poder o ser derrocados por golpes militares. De una u otra manera,
la mayoría de los regímenes colocaron más recursos en las Fuerzas Armadas que en la
policía(3)
En América Latina, USA brindó respaldo a los regímenes autoritarios que impulsaron las llamadas "Doctrinas de Seguridad Nacional" en las que explícitamente se incluía en el
mandato de las Fuerzas Armadas de la región la misión de proteger al Estado contra los
enemigos ideológicos internos. Bajo los gobiernos autoritarios y durante los conflictos
civiles de los años setentas y ochentas, la doctrina de la Seguridad Nacional orientó la
acción, tanto de las Fuerzas Armadas como de la policía, con un costo de decenas de miles
de vidas. También en este caso, la policía recibió muy pocos recursos en comparación a
las Fuerzas Armadas.
La siguiente definición de las políticas sobre el sistema policial muestra características
que forman parte del típico acercamiento autoritario de las políticas sobre la policía en
muchos países de Africa, Asia y América Latina:
- La misión de la policía es apoyar al régimen político o a un gobierno particular;
- La policía no requiere de legitimidad pública para ser eficaz;
- La policía tiene pocos, si acaso existen, mecanismos de control y rendición de cuentas;
- Las capacidades de investigación del delito son extremadamente débiles y se concentran
en áreas limitadas a los "blancos", barrios adinerados o la elite empresverdana;
- Un régimen policial orientado al control político implica que la comprensión y la
práctica de prevención del delito están débilmente desarrolladas y que no exista una
tradición que permita desarrollar estrategias de cooperación con la comunidad.(4)
La región donde el sistema policial parece prevalecer más es el Asia, particularmente en
el sudeste asiático. Las fuerzas policiales en la región varían ampliamente; encontramos
desde instituciones muy profesionales como sucede en Singapur, hasta la caótica y
militarizada institución policial en Camboya. Esto ilustra el hecho que, mientras el sistema
policial puede distorsionar las habilidades y recursos asignados a la policía alejándola de
las funciones del fortalecimiento legal y de la prevención del delito, como sucede en las
democracias desarrolladas, pueda ser conducido por instituciones eficientes y
profesionales. Las fuerzas policiales autoritarias son frecuentemente, pero no
necesariamente, corruptas e ineficientes.
Los líderes de gobierno de los países asiáticos desarrollaron la tesis de "los valores
asiáticos" según la cual las restricciones en los derechos civiles y políticos se justificaban
como una forma de negociación para garantizar un mayor orden social, estabilidad política
y prosperidad económica. Se ha acudido a estos "valores asiáticos" a través de la continua
aplicación de Leyes de Seguridad Nacional, originalmente desarrolladas por los poderes
coloniales para garantizar su subordinación. La Asia Pacific Human Rights Alliance
plantea:
En los Estados nación posindependencia, los gobiernos asiáticos han incorporado los
conceptos de seguridad nacional dentro del marco legal y continúan manipulando estas
leyes como un medio de suprimir a la oposición y asegurar el poder del Estado y de las
elites dirigentes. Preocupa mucho la falta de distinción entre amenazas "internas" y
"externas" a la seguridad nacional y la utilización de estas leyes para reducir derechos
y libertades ciudadanas y reprimir acciones de legítimo disenso(5)
Con este mandato legal, la policía continúa reprimiendo a los disidentes políticos. Cabe
notar, sin embargo, que el reciente colapso económico y la alteración política y social que
ha generado en la región, han abierto espacio para el debate sobre la democracia y los
principios de gobernabilidad democrática. La crisis económica asiática ha visibilizado el
hecho que los "valores asiáticos" "eran meras excusas de los gobernantes para mantenerse
asidos al poder"(6). A pesar de ello, los regímenes continúan utilizando estos mecanismos de seguridad en sus esfuerzos por resistir las presiones por reformas de largo alcance y
mantener una apariencia de orden social ante el incremento de la oposición política y el
descontento social. En Malasia, por ejemplo, las autoridades advirtieron que la policía
aplicaría medidas duras para suprimir los disturbios internos, incluyendo la aplicación del
Acta de Sedición (ISA) y del Acta de Publicaciones Impresas y Ediciones (PPPA) contra
las personas que difundan información falsa que repercuta en el deterioro de los
problemas económicos del país(7).
El sistema policial no sólo tiene un legado militarista o de normas autoritarias, puede ser
también una degradación de las funciones del orden público y de la justicia penal como
resultado de conflictos internos violentos o de confrontaciones sectarias. En el Perú y en
Colombia, la policía se ha vuelto un actor más en la expansión de los sangrientos
conflictos internos. En ocasiones, la policía ha sido desplazada por las Fuerzas Armadas
cuando las acciones contrainsurgentes autorizaban el control de vastas zonas bajo estado
de emergencia. Las acciones policiales se complementan con las acciones
contrainsurgentes de las Fuerzas Armadas mientras su presupuesto disminuye y la policía
se minimiza en perfil y en prestigio, convirtiéndose en los parientes pobres de los
militares. En Sri Lanka, una fuerza policial relativamente profesional fue severamente
minada a través de su involucramiento en una sangrienta y prolongada campaña
contrainsurgente; las leyes de emergencia removieron las regulaciones y limitaciones al
uso de la fuerza y la empujó a comprometerse "en detenciones y arrestos arbitrarios,
tortura y asesinatos."(8)
La constante degradación de la calidad en las políticas estatales sobre la policía en la India
no sólo ha impedido la consolidación de un sistema policial al nivel nacional, sino que ha
creado un sistema corrupto, poco profesional, abusivo y politizado. La India poscolonial
mantuvo el sistema policial establecido por los británicos en 1861, en el que los ministros
políticos a nivel estatal mantenían poder sobre la policía.(9)
Con las políticas del gobierno
de Indira Gandhi y el crecimiento de las diferencias políticas regionales y de los
sectarismos; los políticos y los funcionarios públicos controlan y manipulan a la policía
a través de medidas arbitrarias, traslados, destaques, promociones, premios y castigos.(10)
Ya fuese por el diseño de una política de control sobre el sistema policial o por su
marginalización o corrupción a través de su incorporación en tareas de contrainsurgencia
o su creciente politización, los resultados son similares. La policía es brutal, ineficaz y
carece de la confianza de la población. En los países multiétnicos o multireligiosos con
importante población indígena marginada, el origen étnico y religioso de la policía refleja
frecuentemente el patrón de dominación social.(11)
Las diversas combinaciones de sistemas policiales, la politización y el subdesarrollo
institucional han dejado a la policía y a los sistemas de justicia penal en un lamentable
estado en la mayor parte del mundo en desarrollo. El perfil típico del policía es el del
espía que intimida a los opositores políticos y a los activistas sociales. Se maltrata a los
sospechosos de haber cometido un delito; la violación del debido proceso es una conducta
habitual así como las tasas de condena que son alarmantemente altas. Las investigaciones
policiales son frecuentemente llevadas a cabo para acosar a los opositores o, por lo
contrario, se boicotean para mantener en la impunidad a políticos, empresarios o hasta
criminales con influencia.(12)
En muchos países existe un sistema corrupto para el ingreso en las escuelas policiales a
través de sobornos a quienes reclutan a los nuevos miembros, a los responsables de su
entrenamiento para poder llegar a la graduación, así como pagos entregados a quienes
tienen la decisión de los destaques u otros "beneficios".(13)
Los sistemas de justicia penal son anticuados, ineficaces, están sobrecargados y son
corruptos. Las cárceles están superpobladas por internos no sentenciados. Entretanto, los
procedimientos judiciales victimizan nuevamente a los perjudicados por el delito a través
de procedimientos que los maltratan; no gozan de la más mínima privacidad y se carece
de servicios para ellos. Los procesos son largos, engorrosos y oscuros sin información
acerca de su desarrollo y de los resultados a los directamente interesados; no hay
protección ni reparación para las víctimas.
No sorprende pues la falta de confianza en el sistema de justicia penal y la debilidad y
pobreza de las relaciones entre la policía y la comunidad. En casi todos los países
examinados, las personas ven a la policía como una institución brutal, corrupta y poco
profesional. Como resultado de ello, la cooperación de la comunidad con la policía es
mínima o inexistente. Incluso en Chile, el único país en América Latina donde la mayoría
de los ciudadanos aprueba la actuación de su policía, el 50 por ciento de los hurtos y robos
no es denunciado por la población.(14) En El Salvador -luego de un importante proceso de
reforma policial, -se denuncia sólo el 25 por ciento de los delitos a la policía.(15) En Asia,
Africa y latinoamericana, un sector importante de la ciudadanía no coopera con las
investigaciones delictivas, por temor a que la policía no pueda protegerlos contra la
venganza de los victimarios.(16)
Además de las pésimas relaciones con los ciudadanos, al interior de las fuerzas policiales
se viven situaciones también lamentables. La policía malaya, por ejemplo, tiene una
imagen muy pobre de su función. Entrar a formar parte de la policía es el último recurso
laboral debido a los bajos sueldos y a las carentes condiciones laborales. Es común que
los buenos estudiantes encuentran mejores empleos en el sector privado (de hecho, el
personal policial se traslada a menudo a este sector)(17). En Nigeria, el personal subalterno
de la policía es predominantemente analfabeto y algunos hasta tienen prontuario delictivo.
La policía realiza su trabajo en condiciones deplorables, cuenta con escasos recursos, tiene
un equipo muy pobre y vive en instalaciones muy precarias y sobrepobladas.(18)
A la policía, tanto en América Latina como en el Africa le faltan uniformes adecuados,
así como equipo y recursos logísticos y, en algunos países, difícilmente consigue llegar
a la escena del crimen a menos que alguien les lleve hasta ahí. La policía haitiana tiene
que comprar sus propias balas. En Brasil, los comandantes de la policía pueden ganar 22
veces más que el personal subalterno que tiene que conseguir un trabajo extra para poder
sustentar a su familia.(19) La disciplina y el rigor que se aplican al interior de la institución policial es a menudo arbitraria y brutal.(20)
En algunos países, las relaciones entre la policía
y las Fuerzas Armadas son tensas. Un oficial de la policía nigeriana acusó a las Fuerzas
Armadas de ese país de debilitar premeditadamente a la policía para evitar así que ésta
esté en la capacidad de prevenir un golpe de Estado.(21)
Las transiciones Democráticas y el fracaso de las reformas del orden público
¿Por qué muchas transiciones a la democracia no han traído consigo una mayor y más
rápida atención acerca de la necesidad de reformar las instituciones y prácticas del orden
público? Las razones son varias e incluyen la naturaleza parcial de muchos procesos de
"democratización", la visión "instrumental" de las instituciones policiales, y el rol de la
policía en el mantenimiento del orden en sociedades atravesadas por profundas injusticias
sociales.
La mayor parte de los procesos de democratización son limitados. "En algunos países
africanos, la transición política ha supuesto una reconfiguración de las elites políticas,
económicas y militares, en lugar de una apertura del sistema político y una ampliación de
la participación ciudadana."(22) Algunos "nuevos demócratas" tienen trayectoria militar y
confían en el sistema policial para mantener el control.(23) En otros países africanos y
latinoamericanos, los gobiernos que iniciaron la transición democrática tenían poco poder
y autoridad para emprender cambios institucionales ya podían ser percibidos como un
desafío a las prerrogativas de los todavía poderosos sectores militares.
En otros casos, existen actores políticos, sectores de la elite, que tienen un gran interés en
seguir controlando a la policía para asegurar y mantener la impunidad para ellos, sus
empresas y sus cómplices en hechos delictivos. Por su parte, los sectores políticos de
izquierda han tenido a menudo un escaso interés en asuntos legales y de orden público.
Con frecuencia, han criticado como conservadores los discursos que focalizan la atención
en temas normativos y de orden público, calificándolos como posturas discriminatorias
y represivas que fracasan por su incapacidad de incidir en las condiciones sociales son
caldo de cultivo del aumento de la delincuencia.(24)
Es frecuente que, entre la diversidad de problemas que deben atender los gobiernos, la
policía no esté, salvo excepciones, en la cúspide de la agenda política. La policía no es por
lo general un actor decisivo en las transiciones democráticas ni en los golpes de Estado
y es poco realista pensar que esté en posibilidad de derrocar a un gobierno. Desde una
visión y una teoría instrumental, se considera a la policía como un mero reflejo de los
regímenes. Se percibe que, una vez que el armazón legal se haya reformado para
incorporar valores y conductas democráticas, cambiará en consecuencia su conducta
institucional.
Frecuentemente, la violencia policíaca y el abuso de autoridad en Africa, Asia y América
Latina empeoran en situaciones de transición democrática. De hecho, en algunos países
-por ejemplo Brasil- la violencia contra los ciudadanos ha crecido en el período de
institucionalización de la democracia. En estas zonas, la policía continúa utilizando
prácticas represivas como las ejecuciones extrajudiciales de presuntos delincuentes, la
tortura de sospechosos durante el período de detención para obtener confesiones
autoinculpatorias, el castigo ejemplarizador de individuos así como la fabricación de
evidencias y pruebas para sustentar sus casos. La policía se encuentra entre los principales
autores de las matanzas en el marco de las llamadas operaciones de "limpieza social" de
niños de la calle, prostitutas y homosexuales. En Colombia, por ejemplo, estas personas
fueron calificadas como "desechables". En las Filipinas, a la matanza de sospechosos se
le denomina "salvaging". En la mayoría de los casos, la policía continúa gozando de
impunidad.(25) El cambio en el patrón de abusos de la policía en las transiciones
democráticas es que en estas circunstancias, se focalizan en los delincuentes comunes y
no así en los opositores políticos (aunque los activistas sociales a menudo continúan
siendo reprimidos). Si bien los gobiernos no aparecen directamente involucrados
"ordenando" este tipo de conducta policial, sí se presentan como incapaces o poco
interesados en actuar para prevenir o castigar este tipo de conductas.
Paul Chevigny plantea en el texto The Edge of the Knife: Police Violence in the Americas
que el trabajo policial reproduce el orden social.(26) Frecuentemente, la salida de los
militares de las esferas de gobierno no cambia necesariamente el orden social subyacente
y es eso lo que las prácticas policiales continúan reflejando. Aunque los perpetradores y
también la mayoría de víctimas del crimen violento tienden a ser de la misma clase social
-pobre y marginada-, las clases medias altas perciben a la criminalidad como algo que les
afecta directamente. La policía se vuelve en ese contexto, un instrumento clave de "el
autoritarismo socialmente arraigado" que toma como blanco a "las clases peligrosas."(27) Los pobres ven la ley como un instrumento de opresión al servicio del Estado y de la elite
a la que el Estado sirve.
Los analistas hablan de la emergencia de un modelo de democracia reducida o no civil
(calificada como democradura en América Latina) en el que las democracias electorales
continúan violando sistemáticamente los derechos humanos, a pesar de los considerables
éxitos alcanzados en la democratización de las instituciones.
En tales democracias inciviles, la violencia, la injusticia y la impunidad son la norma.
Como resultado, las democracias electorales inciviles comparten ciertos rasgos
significativos de su ciudadanía. Las instituciones de la ley y de la justicia padecen de
deslegitimación. Aumentan el crimen violento y el abuso de la policía; el pobre y el
étnicamente diferente se criminalizan , se deshumanizan y se atacan; la civilidad y la
protección de la ciudadanía declinan en el espacio público; las personas abandonan el
espacio público para protegerse tras la seguridad privada; y las medidas ilegales de
control reciben un sólido apoyo popular. Los componentes civiles de la ciudadanía están
distribuidos irregularmente entre los ciudadanos en el Estado(28)
El fracaso en la tarea de ahondar la democracia y establecer el Estado de Derecho y en
ampliar los derechos ciudadanos, afecta la confianza de todos los sectores sociales en el
sistema policial y de justicia. Se debilita así el imperio de la ley y se deteriora
significativamente el apoyo social a la democracia. En la medida en que este escepticismo
se confina a los sectores populares y marginados, aún cuando las instituciones del sistema
de justicia penal continúen deteriorándose, las consecuencias políticas para los gobiernos
no son graves. Cuando las tasas de criminalidad aumentan y afectan a sectores sociales
más amplios, la atención de las clases medias y altas se centra en el fracaso de la policía
y del sistema de justicia penal. Las personas se sienten indefensas o incluso víctimas ellas
mismas del sistema creado para defenderlas. En estas circunstancias, los gobiernos pagan
un alto precio por la ineficacia, la brutalidad y la corrupción de las instituciones que
forman parte del sistema de justicia.
El crimen y la transformación del orden público
En los años recientes, la tasa de criminalidad ha crecido considerablemente en el mundo
en desarrollo. Los analistas relacionan esta tendencia con factores que incluyen las
políticas económicas que aumentan el desempleo, la desigualdad; también al rápido
proceso de urbanización, así como, entre otros factores, al legado de los conflictos
violentos y a la merma del control autoritario; además de motivos demográficos. En
Sudáfrica, la tasa de criminalidad empezó a ascender en 1985 y sólo se estabilizó - en
niveles bastante altos- entre 1994 y 1996. La Estrategia Nacional de Prevención del
Crimen (1996) del gobierno Sudafricano identificó numerosas causas de la criminalidad,
incluso la desigualdad del género; el acceso a las armas de fuego; los factores sicosociales;
el "vigilantismo"; el apoyo inadecuado a las víctimas del delito; la marginación de la
juventud, el subdesarrollo económico, la desigualdad; la pobreza y desempleo; la
violencia institucionalizada en la sociedad y la invasión de grupos delictivos
internacionales (narcotráfico, robo de vehículos, tráfico de armas y bandas organizadas
de robos armados)(29).
Uno de los problemas que hallamos para analizar adecuadamente las causas y los patrones
que adopta la criminalidad en la mayor parte de los países en desarrollo es la ausencia de
información confiable. Un indicador adicional de la debilidad de la institución policial es
su incapacidad para recolectar información fidedigna, elaborar estadísticas del crimen, así
como para identificar las tendencias geográficas del delito. Los datos proporcionados por
la policía son criticados en muchos países por la baja tasa de denuncias de delitos (que
tiene su origen en la desconfianza ciudadana en la institución policial y en la falta de
cobertura de la policía en vastas zonas geográficas, especialmente en áreas rurales). Existe
una correlación directa entre desconfianza ciudadana en la policía y confiabilidad en la
estadística del delito.
Muchos analistas utilizan la tasa de homicidios por habitante como el dato disponible más
confiable. En 1990, el año más reciente en que estuvieron disponibles los datos sobre
homicidios comparables en las diferentes regiones del mundo, el Africa Subsahariana
tenía una proporción de 40.1 homicidios por cada 100,000 habitantes. En ese entonces,
América Latina y el Caribe tenían 22.9/100,000. Ninguna otra región del mundo tuvo una
proporción del homicidio superior a los 9/100,000. Otros analisis e informes indican que
de todo el mundo en vias de desarrollo, América Latina es la region donde la violencia es
mas aguda.(30) Según la Organización Panamericana de la Salud, en 1994 la proporción de
homicidios en América Latina alcanzó los 28.4/100,000.(31) Los países más violentos de
Africa y América Latina tienen una tasa de homicidios extremadamente alta. La
proporción de homicidios en Africa del Sur alcanzó el nivel máximo en 1994,
estimándose en 45/100,000; Guatemala llegaría a los 150/100,000; mientras las
autoridades salvadoreñas documentaron 117.4/100,000 homicidios durante 1996.(32)
La única región en este estudio donde el crimen no fue identificado como un problema
creciente, era el sudeste asiático (con las excepciones notables de Filipinas e Indonesia).(33) Un reciente análisis sobre la criminalidad en Asia arrojó que el desempleo y la migración
ilegal contribuyen al delito callejero, pero no encontró ninguna correlación significativa
entre los sistemas políticos y legales y las proporciones del crimen. En países como
Taiwán, Malasia, Corea y Tailandia las amenazas principales son los rateros y los
ladrones, pero los crímenes violentos preocupan menos.
Dado que el sistema policial predomina en Asia sobre otras regiones del mundo
examinadas en este trabajo, se nos plantea la pregunta de si los sistemas policiales pueden
ser eficaces en disminuir la tasa de criminalidad. Sin embargo, hay que tomar en cuenta
que Asia ha experimentado en la mayor parte de la región niveles altos de crecimiento
económico y ha provisto de servicios sociales a la población en comparación con lo
realizado en Africa o América Latina. Muchos de los países asiáticos no han
experimentado la rápida y maciza urbanización que ha sufrido América Latina.
Los factores descritos influyen en la tasa de criminalidad, pero también la cultura política.
En Asia, las tradiciones del Confucianismo se identifican como una explicación de los
niveles altos de cohesión social que tienden a limitar el crimen. Las instituciones
policiales en Asia parecen sufrir las mismas limitaciones que sus contrapartes en América
Latina y el Africa, lo que llevaría a pensar que si bien la policía asiática ha sido bastante
eficaz en la aplicación de las Leyes de Seguridad Nacional, las bajas tasas del delito
pueden deberse también a otras influencias. Sería necesario llevar a cabo un estudio más
detallado para determinar con mayor precisión el peso relativo de los diferentes factores
en las proporciones que adquiere la criminalidad en el Asia.
Los regímenes autoritarios frecuentemente controlan la información, incluso las
estadísticas del crimen, lo que hace que la comparación con los niveles anteriores de
criminalidad sea una tarea bastante difícil. Las transiciones políticas generalmente
eliminan la censura de la prensa. En este caso, las noticias, usualmente alarmantes, sobre
hechos criminales y delictivos, contribuyen a incrementar la percepción de que el delito
aumenta y, por consiguiente, el temor de la ciudadanía.
Mientras las proporciones reales de la criminalidad y aún las percepciones sobre la misma
puedan diferir entre países, es un hecho que el crimen ha aumentado en Africa, América
Latina y en otras regiones después de las transiciones democráticas. En realidades como
la brasileña o argentina, la criminalidad se ha convertido en tema político de primera
importancia más de una década después de la transición de los regímenes militares o dictaduras. Dado el estado de la información estadística disponible, es difícil establecer
si el aumento de la criminalidad y el delito está relacionado con la pérdida de controles
autoritarios o con la aplicación de políticas de ajuste macroeconómicas que han
acompañado en estos países a los procesos de transición hacia la democracia.
Conflicto y Crimen
El incremento de la criminalidad es particularmente dramático en los contextos
posconflicto. Una comparación de la proporción de homicidios en un número importante
de países antes de, y después de ocurridos los conflictos internos, nos permite identificar
un aumento significativo en las tasas de criminalidad.(34) Ello, sin tomar en cuenta si estos
países salieron victoriosos o derrotados; o si sus economías de posguerra mejoraron o
empeoraron. A lo sumo, en el nivel extremo, los legados del conflicto se combinaron para
producir el derrumbamiento de Estados débiles en Africa.
El desarme y la desmovilización de combatientes son dos de los más serios problemas de
las situaciones posconflicto. En parte importante del Africa Subsahariana, el análisis del
delito y de la violencia social se centra de manera importante en la dinámica del
conflicto,(35) incluyendo las pugnas tribales y étnicas y su legado. En particular, el comercio
desenfrenado de armas -de pequeño calibre- ha potenciado el incremento de la
criminalidad, desdibujándose así la frontera entre violencia política y violencia
delincuencial.(36) En Africa Oriental se están usando armas utilizadas antes en los conflictos
políticos para actividades como el robo de ganado, bandidaje, crimen violento y violencia
étnica. Los municipios de Africa Oriental han recurrido a las Naciones Unidas solicitando
ayuda para desarrollar regulaciones al comercio de armas. Las bandas delincuenciales en
Africa del Sur y en otros países se arman fácilmente, la mayor parte de las veces, el
suministro viene del exterior. Las armas son cada vez más accesibles en América Latina
y en el Asia.
Así como los intereses políticos y delictivos se entremezclan en el comercio o tráfico de
armas, la dinámica entre el sectarismo y de la violencia religiosa y el crimen es también
estrecha y compleja. En Asia del Sur, la violencia sectaria es un problema que va en
aumento. Pakistán está asolada por el sectarismo y la violencia religiosa, al mismo tiempo
que aumenta la criminalidad común, las guerras entre bandas y pandillas, así como el robo
de vehículos en la ciudad de Karachi.(37) Se pasan de contrabando un número importante
de armas por las fronteras de Pakistán con Afganistán y el Nordeste. Los móviles políticos
y delictivos son indistinguibles en este comercio.(38) Esta frontera borrosa entre el crimen
común y la violencia de otra naturaleza, se puede ver con claridad en el fenómeno
"Sobel", término que ha sido acuñado para identificar a los soldados regulares que,
durante la noche, se convierten en rebeldes en algunas zonas del Africa del Este. En
Guinea, soldados y policías alquilan sus armas y uniformes en la noche y reciben en pago
por la mañana un porcentaje de los "ingresos" obtenidos en actividades ilegales.(39)
No se ha estudiado suficientemente y no se comprende aún a cabalidad la dinámica del
crimen en el mundo en vías de desarrollo. Para muchos gobiernos, las proporciones
crecientes del crimen son un fenómeno relativamente nuevo. Los actores internacionales
se han centrado en el crimen internacional como una gran amenaza mundial en la
posguerra fría, así como en los escenarios de posconflicto en los que sus intereses están
comprometidos. Como los costos políticos y económicos de la criminalidad aumentan,
las instituciones internacionales están desarrollando análisis de las dimensiones y de la
cuantía del delito. Por ejemplo, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha publicado
estudios en los que se analiza a los victimarios, las víctimas y la dinámica de la violencia.
Uno de estos estudios apoya con firmeza la tesis de que la violencia es una conducta que
se aprende, enfatizando la necesidad de programas de prevención dirigidos a los jóvenes
y al entorno familiar.(40) Otros análisis hallan diferencias -regionales y locales- en las
proporciones y en las dinámicas que adquieren la delincuencia y la criminalidad.(41) Es
claro que tales análisis tienen implicaciones de importancia para los responsables de las
políticas públicas, ya que sin una comprensión de este fenómeno, las políticas en esta área
pueden resultar bastante ineficaces e ineficientes.
Los costos y reacciones frente a la creciente violencia y delincuencia.
A pesar de la poca confiabilidad de la información existente sobre el delito en general, no
se puede obviar que los altos y variados componentes del costo del delito están en claro
ascenso. La violencia extrae un alto porcentaje de los ingresos y por lo tanto afecta
directamente el bienestar físico y económico de los individuos. Un estudio realizado en
Jamaica urbana en 1997 encontró que "la violencia restringe la movilidad de las personas
fuera de sus comunidades, limita su acceso al trabajo, reduce los incentivos para las
inversiones, impide a los niños asistir a la escuela regularmente, y es un obstáculo para
que las comunidades inviertan en el saneamiento urbano comunitario y en las propias
viviendas."(42) El crimen y la violencia social también afectan a la comunidad, a las
relaciones sociales y los niveles de organización. Investigaciones efectuadas en Guayaquil
en Ecuador, Manila Metropolitana, Filipinas y Lusaka en Zambia, hallaron que los niveles
crecientes de violencia erosionan el tejido social y la participación en las organizaciones
de base comunitarias.(43)
Los altos niveles de violencia inhiben la inversión, reducen el rendimiento económico y
pueden tener un fuerte impacto en la economía nacional. Las empresas y los agentes
económicos globales están cada vez más interesados en los costos del crimen y de la
violencia y en la ausencia de una protección estatal eficaz.
El Informe sobre el Desarrollo en 1997 del Banco Mundial destacó que el mercado no
puede desarrollarse sin la protección al derecho de propiedad. Según esta institución
intergubernamental, existen tres condiciones para proteger el derecho a la propiedad:
protección frente al robo, a la violencia y a otros hechos predatorios; protección frente a
la arbitrariedad del Estado; y un sistema de justicia imparcial y predecible.(44) En 1996-1997,
un estudio del Banco Mundial sobre el sector privado en más de tres cuartas partes de los países
pertenecientes al CSIS y la mitad de países América Latina y del Africa; halló en 27 de los 69 países
investigados, serias preocupaciones por la corrupción, el crimen y por la imprevisibilidad del poder
judicial.(45) Encuestas recientes en Argentina encontraron que el 85 por ciento de la población no se siente
protegida frente a la delincuencia y que la desconfianza en el poder judicial ha crecido del 42 por ciento
en 1984 al 89 por ciento en 1996.(46)
En este contexto, la fragilidad del Estado de Derecho es evidente. En gran parte del
mundo en desarrollo, los Estados se nos presentan como los dos rostros de Jano: como
instrumentos de control y coerción son muy poderosos y, como agentes de protección y
de desarrollo, extremadamente débiles.
Las respuesta privada a la inseguridad social
El incremento de la seguridad privada y de "la justicia popular" es una consecuencia
inmediata de la pérdida de confianza de la ciudadanía en el sistema de justicia penal. Esto
adopta dos formas fundamentales; por un lado, los sectores sociales más adinerados
compran su seguridad, mientras que los pobres asumen el "vigilantismo" ya que no
pueden permitirse el lujo de contratar a personal privado de seguridad.
La seguridad privada es un negocio bastante rentable a nivel mundial. En muchos países,
se extiende el fenómeno -de hombres y de armas- fuera del control policial. Examinando
este fenómeno en Africa del Sur, un analista sostiene que ese régimen policial privado no
puede ser entendido sino como un complemento a la débil seguridad pública:
La empresa privada busca, sobre todo, proteger los intereses de su cliente, mientras que,
al menos teóricamente, la policía defiende los derechos de los ciudadanos. Las compañías
privadas se preocupan fundamentalmente por evitar pérdidas económicas, más que en
determinar quiénes son los autores del delito. En particular, la forma discreta en que el
personal privado de seguridad actúa responde a los intereses de su empleador y no al
concepto de interés público. Es así que quienes cometen algún delito sólo serán llevados
ante el sistema de justicia si ello es conveniente a los intereses del cliente.(47)
Es frecuente escuchar expresiones alarmadas en América Latina acerca de que estas
compañías privadas se están convirtiendo en "mini-ejércitos" y que ello supone una
amenaza política considerable. No es un asunto del todo claro ya que estas empresas
privadas de seguridad no entrenan ni despliegan a sus agentes de la misma manera que las
agencias de seguridad estatales, ni tienen el orden jerárquico ni la estructura de mando,
tampoco los recursos y equipos que se requieren para las acciones de las Fuerzas
Armadas. Por otro lado, muchos empleados de estas empresas privadas de seguridad son
antiguos miembros de las FFAA o de la policía y, en algunos países, han estado
comprometidos en acciones contrainsurgentes o en campañas de "limpieza social".(48)
En el Perú, aparecen nuevas formas de operar la seguridad que desdibujan las fronteras
entre la seguridad estatal, la local y la privada. El desempeño de la policía es altamente
deficiente (una encuesta del Congreso de la República arrojó que, por la desconfianza
ciudadana en la policía, el 90.6 por ciento de los delitos no son denunciados(49)) lo que produce que un número creciente de municipalidades en los barrios de clase media en la
ciudad de Lima, cobren un impuesto adicional para brindar a los vecinos un servicio de
seguridad comunal llamado Serenazgo. Las autoridades municipales contratan a policías
fuera de sus horas de servicio para que trabajen en los serenazgos. La estructura de turnos
policiales, en los que se alternan veinticuatro horas continuas de trabajo y 24 de descanso,
facilita que sus horas libres las dediquen a este tipo de servicio. Los serenazgos, según
informes recibidos, son bastante exitosos y se han extendido a más de una docena de
distritos de Lima; aunque ello no ha dejado de producir tensiones entre las autoridades de
los gobiernos locales y las del gobierno central.
Mientras que las empresas y los sectores más adinerados de la sociedad compran su propia
seguridad, los sectores menos favorecidos confrontan el problema del delito de forma más
directa. Da la impresión que se incrementa en muchos países, dados los débiles
mecanismos del sistema de justicia penal, el linchamiento de delincuentes encontrados en
plena comisión del delito o de sospechosos de haber cometido actos delictivos. El
"vigilantismo" es un fenómeno que está bien documentado en Jamaica(50), y que parece
haber aumentado también en los escenarios posconflicto en Haití y en Guatemala.(51) En
Africa del Sur, Uganda, Zimbabwe, Mozambique y otros países africanos, se han
verificado este tipo de respuestas al delito.(52)
Las acciones de la vigilancia contra los delincuentes son una respuesta a la ineficacia del
Estado, combinada con una impregnación de la cultura de la violencia. El "vigilantismo"
constituye una respuesta que es evidentemente alentada por la incapacidad del Estado para
actuar. Si el Estado no puede aprehender a los que cometen delitos o impedir la acción
delincuencial -que justamente se produce como consecuencia el incremento del
"vigilantismo"-, tampoco tiene la capacidad (y muchas veces la intención) de disuadir a
los "vigilantes".
Con frecuencia los Estados cooptan, en lugar de enfrentar, la creciente preocupación
acerca de la falta de regulación y la nula capacidad de hacerse responsables de estas
fórmulas informales de seguridad privada. George Fivaz, Comisionado de la Policía de
Sudáfrica, por ejemplo, no sólo no condena las prácticas violentas de los grupos de
"vigilancia", sino que ha propuesto un trabajo "en sociedad" entre la policía y estos
grupos en la parte este de Cape Town.(53)
La seguridad comunitaria y los sistemas legales tradicionales.
El "vigilantismo" debilita aún más los canales institucionales de la justicia penal y crea
espacios alternativos de coerción, ubicados fuera del ámbito de las agencias de seguridad
estatales. Sin embargo, es importante destacar que existen respuestas basadas en la acción
comunitaria frente a la inseguridad y la ausencia de protección del Estado que, si bien han
sido en algunos casos cooptadas por regímenes políticos autoritarios o coloniales,
muestran, en un encuadre democrático, un potencial para el fortalecimiento de la
participación responsable de los vecinos en la seguridad local.
Las rondas campesinas en el Perú, representan una forma compleja y peculiar en que las
comunidades se procuran seguridad a sí mismas, así como las relaciones que mantienen
con el Estado. Las rondas empezaron en la zona norte del Perú como una respuesta de la
población campesina frente al robo de ganado o abigeato y otras faltas y delitos. Ellas
concilian conflictos comunales y gestionan pequeños proyectos de desarrollo local.(54) A
inicios de 1990, existían cerca de 3,500 rondas campesinas. Este crecimiento tiene en
parte que ver con el rol que han tenido en la lucha contra el grupo terrorista Sendero
Luminoso (Shining Path) en la parte sur de los Andes. En las áreas de conflicto, el
Ejército organizó rondas (comités de autodefensa) y/o cooptó rondas creadas por los propios campesinos en su resistencia a Sendero Luminoso. Hubo casos en que los comités
de autodefensa actuaron como parachoques frente a Sendero, procurando así una frágil
paz. Las rondas han sido víctimas y también, en algunos casos, autores de violaciones a
los derechos humanos.
En las secuelas del brutal conflicto que abatió al Perú -y aunque muchas de las rondas del
sur peruano no están totalmente activas-, existe un debate acerca de su rol potencial. La
Mesa Nacional sobre el Desplazamiento (que trabaja con las organizaciones de
desplazados internos que intentan retornar a sus comunidades de origen), plantea la
transformación del modelo de los comités de autodefensa, asignándoles un rol dentro de
la comunidad campesina; trabajando con la policía para mejorar su respuesta institucional
a las necesidades de seguridad de la población.(55) La Mesa Nacional destaca que dada la
poca credibilidad de la policía, el trabajar con las rondas podrían mejorar su imagen y
credibilidad pública en esas áreas. En la zona norte, en la que la presencia de Sendero ha
sido menos significativa, las rondas continúan luchando contra el delito. Sin embargo, las
rondas suelen tener choques con la policía y no están libres de conductas corruptas o de
oportunismo político.
Una reciente reunión acerca del acceso a la justicia y la reforma de la justicia penal
realizada en Africa, destacó la permanencia y predominio de formas tradicionales o
consuetudinarias de justicia.(56) Los jefes tradicionales están incorporados en los sistemas
administrativos estatales en un esquema dualista de jerarquías de las cortes y la legislación
que delinean y restringen sus poderes. El dominio colonial a menudo cooptó estos
sistemas tradicionales de justicia para mantener su normatividad. Pero existe otra
modalidad. Se trata de aquella en la que la justicia tradicional se democratiza y las
autoridades judiciales son elegidas por la comunidad local. Las normas legales que ellos
aplican están inscritas dentro del marco legal estatal. Inclusive un requisito es que las
cortes no practiquen la discriminación de género tradicional. En Mozambique y Uganda,
estas cortes provienen de iniciativas anti-coloniales socialistas y mantienen aún rasgos de
esas estructuras, procedimientos y valores.(57) La tercera modalidad, abarca estructuras que surgen del proceso de urbanización que ha tomado aliento en Africa del Sur. En los
asentamientos urbanos se organizan espacios de conciliación de conflictos basados en el
derecho consuetudinario, compensando así el comportamiento abusivo, negligente y poco
adecuado del sistema administrativo y legal del Estado.
Finalmente, existe un tipo de justicia informal que surge en varios países desde el sector
de las organizaciones no gubernamentales. Ellas han organizado un sistema de arbitraje
y de resolución de conflictos para una gama amplia de usuarios. Éstos van desde el
arbitraje entre instituciones, realizado por abogados, hasta la provisión de servicios de
conciliación de conflictos entre personas que no quieren o no pueden acceder a las cortes
de justicia. (Corporación de Resolución Comunitaria de Conflictos en Sudáfrica) o para
los pobres en los asentamientos humanos populares (un proyecto muy exitoso en
Bangladesh). Las reuniones aludidas líneas arriba mostraron la existencia de una débil
capacidad estatal en esta área, señalando que "las mejoras a la justicia parecen provenir
del sector de la sociedad civil", proponiendo que "debiera existir una alianza estratégica
entre los mecanismos de la justicia estatal y no estatal, en nueva formas de pluralismo que
se complementen".(58)
Los gobiernos violan los derechos en su "guerra contra el crimen"
Así como algunas respuestas privadas al crimen plantean problemas a la democracia y a
la protección de los derechos humanos; las respuestas estatales, en la mayor parte de los
casos, también violan el debido proceso y las reglas democráticas. En estos períodos que
siguen a las transiciones democráticas, -en los que muchos gobiernos reorientaron y
redefinieron el rol de las Fuerzas Armadas-, en el intento de luchar eficazmente contra el
delito, la reacción gubernamental al crimen y a la violencia social viola con frecuencia los
derechos humanos.
En América Latina, los gobiernos no han vacilado en acudir a prácticas autoritarias en el
afán de contrarrestar la ola creciente de criminalidad. Ante la ineficacia de la policía, en
Brasil, Bolivia, Honduras, El Salvador y México, por ejemplo, los gobiernos han
autorizado a las Fuerzas Armadas a ejercer funciones policiales. La acción militar a favor
de la seguridad ciudadana reprime el desorden social en gran escala, pero hace poco o
nada para prevenir el delito y menos aún para garantizar los derechos ciudadanos.(59)
La remililitarización de la seguridad pública amenaza los frágiles logros obtenidos con la
remoción de los militares de las tareas de la seguridad interna.
Son comunes las medidas extremas en la confrontación del crimen organizado como el
narcotráfico o el terrorismo. En Pakistán, la legislación antiterrorista autoriza el uso de la
fuerza letal para prevenir actos terroristas. La policía está facultada para ingresar a los
domicilios sin orden judicial a buscar evidencias en la presunción de actos de sectarismo.
Además de los poderes extraordinarios de la policía, se ha creado un sistema judicial
paralelo con la creación de cortes especiales que realizan juicios sumarios en casos de
terrorismo.(60) Con el apoyo de los Estados Unidos se promovieron medidas similares en Colombia al crearse los "jueces sin rostro" para procesar a narcotraficantes. Pero, en los
hechos, estos tribunales extendieron su ámbito al procesamiento de sindicalistas y otros
activistas sociales.(61)
Las medidas contra el crimen debilitan y minan la responsabilidad del Estado y el debido
proceso. Los gobiernos y la policía reaccionan ante la creciente criminalidad creando
unidades policiales especiales que no rinden cuentas a los canales regulares de comando
y entrañan un grave riesgo de politización. Esta es una respuesta usual a delitos tales como
el secuestro o el narcotráfico que tienen una gran incidencia en la corrupción de
autoridades.(62) La política antidrogas de la administración estadounidense con frecuencia
anima la creación de este tipo de unidades especiales y/o la militarización de la "guerra
contra las drogas".(63) Unidades especializadas de esta naturaleza han tenido éxitos parciales
contra los narcotraficantes colombianos y mexicanos. No obstante, todas las medidas que
reducen la responsabilidad causan preocupación en países con tradición de vigilancia
política y represión.
El debido proceso no está en mejor situación. En México, por ejemplo, las reformas
propuestas a fines de 1997 permiten hacer "más fácil detener y encarcelar a sospechosos
con evidencias débiles y sin certeza alguna de que estén comprometidos en los crímenes
por los que se les investiga".(64) El Presidente de México ha anunciado que se propone
sobrepenalizar los delitos más frecuentes y graves. Mientras que es cierto que
determinadas medidas de carácter focalizado pueden ser eficaces -como he señalado líneas
arriba- hay muy poca evidencia que el endurecimiento de las normas y las medidas
represivas contra el delito mejorarán el rendimiento de la corrupta e incompetente policía
mexicana. (En 1995, sólo 2.5 por ciento de los crímenes denunciados en Ciudad de
México terminaron en la sentencia de los sospechosos(65)). Estas "reformas" de los
gobiernos son herramientas de carácter político que pueden satisfacer las demandas
populares, pero no tienen efectos concretos en la lucha contra la criminalidad y pueden
socavar los derechos de los ciudadanos.
En muchos países, la cobertura que los medios de comunicación realizan acerca de los
crímenes alimenta los temores ciudadanos. Existe un apoyo popular importante al
incremento de penas al crimen violento, incluyendo la pena de muerte; así como a la
brutalidad policial siempre que se perciba que está orientada contra "elementos
criminales"
Un criminólogo mexicano declaró que "los mexicanos piensan que es menos injusto que
un inocente esté en la cárcel a que un criminal esté suelto en las calles"(66) En la India, un
estudio encontró que el 84 por ciento de las personas estaban de acuerdo con que los
delincuentes se merecen un tratamiento duro de parte de la policía.(67) Esto es a menudo
verdad para los pobres que son las víctimas más frecuentes del delito, a pesar del hecho
de que ellos son también las víctimas principales de los operativos discriminatorios y
abusivos de la policía.
Los gobiernos recusan los estándares de protección de los derechos humanos a expensas
de los ciudadanos. El Presidente argentino Carlos Menem declaró recientemente que la
única respuesta al crimen es la "mano dura". Comentó que "algunas organizaciones
defensoras de derechos humanos pondrán el grito en el cielo contra esto, pero yo pienso
que los delincuentes tienen más garantías que la gente y la policía." (68)
Para las organizaciones de derechos humanos, particularmente en América Latina y en
Sudáfrica, el delito y la violencia, así como las reacciones al crimen y a la violencia,
constituyen una amenaza significativa a las libertades, al debido proceso y a la
consolidación democrática. Cuando la policía y las empresas privadas de seguridad o los
grupos paramilitares cometen abusos o toman como blanco a sectores específicos, se mina
a la democracia y se extiende la violencia. Los gobiernos democráticos e instituciones
demuestran una gran debilidad para enfrentar los crecientes niveles de inseguridad
ciudadana sin recurrir a políticas antidemocráticas y abusivas.
Poner el acento en los niveles de responsabilidad del Estado, sin considerar cómo
combatir adecuadamente el delito, implica ignorar las serias amenazas que el crimen
violento coloca a la democracia. El impacto político de la violencia social es importante
en regiones caracterizadas por culturas democráticas débiles. Como señala un analista
colombiano:
Aunque la confrontación violenta entre el Estado y los ciudadanos ocupa un lugar central
hoy día en Colombia, otras clases de violencia - actos cometidos por individuos o grupos
que quieren proteger o recuperar un orden social o por ciudadanos que resuelven
conflictos estrictamente personales o para consolidar posiciones- ocupa un lugar de igual
importancia. El haber ignorado esta situación ha llevado a sobredimensionar los
derechos humanos y a minimizar otros factores - como la seguridad - ...La violencia
privada es un problema para la democracia, no sólo en el campo del ejercicio de los
derechos civiles, sino porque convierte en imposible la convivencia cotidiana. El orden
político democrático no está garantizado si no existe también un orden social de la misma naturaleza.(69)
En países en los cuales el sistema de justicia penal es ineficaz y brutal, la alta y creciente proporción del crimen y la violencia social presentan agudos problemas:
De un lado, se debilitarán los instrumentos para hacer cumplir la ley, si las condiciones
en que son llevadas a la práctica continúan engendrando niveles altos de criminalidad
ante los cuales la policía sólo reaccionará sin mostrar capacidad preventiva. Del otro,
la experiencia internacional nos ha mostrado que las estrategias sofisticadas de lucha
contra el crimen tienen un mínimo efecto cuando las instituciones del orden público y la
justicia penal tienen un desarrollo pobre y un limitado efecto disuasivo(70).
La mayoría de los criminólogos, y un número creciente de policías, concuerdan en que el
rol de la policía en el enfrentamiento al crimen, será siempre insuficiente y los
instrumentos para hacer cumplir la ley sólo serán eficaces si se combinan políticas de
prevención del crimen con amplias políticas sociales que tomen en cuenta las causas del
delito.
Desde una perspectiva de desarrollo, tiene sentido económico diseñar políticas para
reducir el crimen enfocándose en las raíces de éste. Aún en contextos de creciente
violencia social y crimen violento, las políticas gubernamentales no son capaces de
dirigirse solamente a la prevención del crimen, ya que sus efectos son, en el mejor de los
casos, de mediano plazo. Los gobiernos pagarán un alto precio político si descuidan o
parecen descuidar la necesidad de mejorar los instrumentos para hacer cumplir la ley y
para enfrentar la criminalidad que afecta a sus electores. Las estrategias de seguridad
pública tienen muy poca opción de confrontar estos dos frentes a la vez.
Para dar respuesta al temor popular al crimen, los gobiernos deben desarrollar programas
de prevención que detengan la tendencia al incremento del delito y reduzcan los niveles
de violencia social; e intentar, al mismo tiempo, mejorar los niveles de entrada en vigor
de los instrumentos para hacer cumplir la ley. Esta dinámica surgió durante las
discusiones entre el Banco Interamericano de Desarrollo y el gobierno salvadoreño sobre
un préstamo para implementar las nuevas iniciativas de seguridad pública, el último ha
indicado que no puede aceptar el préstamo si el proyecto se orienta, casi exclusivamente,
en la prevención del crimen a expensas del gasto en las instituciones para hacer cumplir
la ley.
La reforma policial y después en los escenarios posconflicto
La reforma policíaca aparece así como una necesidad urgente en muchos países. En los
países de América Latina, incluso Argentina, Chile, y El Salvador, se han empezado
reformas judiciales (introduciendo a menudo las prácticas del derecho consuetudinario,
así como los testimonios orales en los juicios civiles). Ello ha reducido el atraso judicial
y agilizado un poco los procesos. Las reformas en el campo de la justicia penal son aún
limitadas debido a las serias deficiencias de la policía, desde el sistema de denuncia del
delito hasta las débiles técnicas de investigación.
Los países en que los que esfuerzos de reforma policial han ido más lejos y han calado
más hondo, son aquéllos que surgen de escenarios de conflicto en los que han contado con
el apoyo de la comunidad internacional y en los que los proceso de paz abonaron el
terreno para las reformas de la seguridad pública. En Panamá, El Salvador, Haití y
Guatemala, los procesos de paz y las intervenciones internacionales prepararon el espacio
para emprender la reforma de la policía. Estos procesos unieron la desmilitarización con la reforma integral de las fuerzas policiales, incluyendo doctrina, reclutamiento,
entrenamiento y organización interna. En cada uno de estos casos, los esfuerzos de
reforma han recibido una ayuda internacional decidida e importante y los donantes
externos han jugado un importante rol, verificando que se respeten los estándares de
derechos humanos y las prácticas democráticas.(71) Académicos así como otros analistas
que han supervisado las reformas policiales en situaciones de posconflicto y han extraído
importantes lecciones; por ejemplo, la necesidad de diferenciar claramente las funciones
del ejército y de la policía, el desarrollo de criterios para la contratación del personal que
integró anteriormente las Fuerzas Armadas en las nuevas fuerzas policiales, la necesidad
de una línea de mando claro y la importancia de realizar esfuerzos paralelos sustantivos
para mejorar el funcionamiento del sistema judicial.(72)
La reforma policial en cualquiera de estos contextos se presenta como un formidable
desafío. Purgando al personal corrupto y abusivo y mejorando el entrenamiento policial,
se emprenderán los primeros pasos en las reformas. Estas dos iniciativas son importantes
pero insuficientes si es que no están acompañadas de un profundo proceso de reforma
institucional. En México y Guatemala (antes de los Acuerdos de Paz), las autoridades
realizaron procesos de purga de la policía en su empeño por responder tanto a la
ciudadanía como a las críticas internacionales de abuso y corrupción. En ninguno de los
dos casos este paso cambió las prácticas de dichas fuerzas policiales. En 1986, en el marco
de la reorganización de la policía nigeriana, se expulsó a 160 policías por actos delictivos
y disciplinarios graves, incluyendo a oficiales e inspectores.(73) Sin embargo, en el
escenario de los disturbios políticos actuales, la policía continúa reprimiendo a los
opositores políticos y sigue cometiendo abusos contra sospechosos de delitos con total
impunidad. Sólo después de la muerte del General Sani Abacha, a mitad de 1998, se
vieron algunas mejoras.(74)
Solamente el entrenamiento de la policía (que con frecuencia lo requiere con desesperación) no cambiará la conducta policial, a menos que se emprendan otras
reformas institucionales. Se trata de asegurar que los valores que les impartieron en la
academia sean reforzados por el comportamiento de las autoridades policiales a través de
mecanismos como los destaques y las promociones. Observando esta dinámica, es usual
escuchar a los reformadores de la institución policial, hablar de los desafíos que supone
transformar "la cultura institucional de la policía" Un analista observó que estos esfuerzos
parecen una parodia de la película "Robocop," en la que, a pesar de la total destrucción
física, el policía se reconstruye íntegramente y lucha como antes (sólo que en la película, Robocop era el bueno)(75).
Es ampliamente reconocido que hay que mejorar las condiciones de trabajo de la policía
y que sus salarios se deben incrementar para evitar la corrupción y desarrollar su moral
y efectividad. Pero, para justificar estos beneficios, se debe observar un cambio positivo
en la conducta policial. El progreso de la función de control interno y externo de la policía
supone ir más allá de las purgas, fortaleciendo tanto los mecanismos disciplinarios
internos como de control externo.
A pesar de las dificultades, las reformas policiales pueden avanzar y de hecho avanzan,
aunque frecuentemente de una manera errática y parcial. En Uganda, el Presidente Yoweri
Museveni emprendió importantes reformas de la policía en 1986, purgando el personal
hasta que sólo quedaron 3000 efectivos en la institución. La Fuerza Policial de Uganda
(FPU) fue casi íntegramente reconstruida hasta llegar a 15 000 miembros. Entre las
medidas de reforma se ejecutaron las siguientes: se impulsaron programas de vigilancia
comunitaria (con apoyo del gobierno británico), se instituyeron traslados regulares en toda
la policía para evitar la corrupción y se aplicaron programas de capacitación en derechos
humanos. La FPU también creó una unidad de investigación y planeamiento para
desarrollar estrategias, evitando así actuar de manera puramente reactiva. A pesar de la
reforma, la moral policial sigue siendo baja debido a los exiguos salarios y a la
precariedad de las condiciones de los cuarteles. Son todavía frecuentes las quejas de los
ciudadanos por abuso policial.
En las comunidades rurales donde las personas tienen menos conciencia del derecho que
les asiste a denunciar el abuso policial o menos costumbre de demandar los servicios de
la policía, no es raro que los grupos de "vigilantes" "castiguen" a un sospechoso de delito
o ataquen a la propia policía cuando ésta es abusiva, si el Estado no hace nada para
edificar una fuerza policial responsable. Una activista de derechos humanos de Uganda
dice que ella cree que el gobierno está comprometido con la reforma y que los grupos de
la sociedad civil están trabajando para apoyar estos esfuerzos y mejoras.
Las reformas de la policía también pueden verse envueltas en las mareas políticas. Un
proyecto serio de reforma policial iniciado en Argentina a fines de 1996 estalló
repentinamente. Un analista escribió sobre el particular sosteniendo que:
Los partidos políticos son especialmente indiferentes o incompetentes para tratar con las
políticas de seguridad pública y la policía. El fracaso para utilizar el espacio
institucional creado por el proceso de reforma, la ausencia de acuerdos básicos y
acciones conjuntas en estas materias, revela en realidad, una abstención de la clase
política justo en el momento en que se estaba asumiendo el control de uno de los
problemas institucionales más complejos y socialmente más urgentes que había que
enfrentar. Esta debilidad política representa el obstáculo más serio para dirigir una
reforma integral del sistema de seguridad y de la policía de la Provincia. La clase
política no debería olvidar que no existe subordinación donde hay ausencia de
liderazgo.(76)
En Sudáfrica, donde el gobierno del Congreso Nacional Africano (CAN) está
emprendiendo importantes iniciativas de reforma policial -en un contexto marcado por la
tasa de crecimiento de la criminalidad más alta del mundo-, los analistas destacan la
"brecha entre la policía y el suministro de sus servicios".(77)
Mientras que el CAN ha sido capaz de reclutar "vigorosas capacidades intelectuales para
producir políticas innovadoras y creativas", su capacidad de ejecución ha dependido de
"reclutas inexpertos" ...de funcionarios heredados del viejo orden, quienes han sido a
menudo pasivos, se han resistido abiertamente a llevar a cabo las políticas diseñadas por
los nuevos líderes políticos o simplemente, han sido incapaces de ejecutar el cambio."(78)
Uno de los problemas que enfrentan estos esfuerzos por reformar la seguridad pública en
la mayor parte del mundo en desarrollo, es la falta de expertos civiles locales en esta
materia. Particularmente en países con larga tradición de gobiernos represivos e influencia
militar indebida, existen pocos políticos, académicos y civiles con pericia para desarrollar
y ejecutar políticas de seguridad pública. Una conferencia llevada a cabo en 1994 para
comparar las reformas policiales en América Central y Haití concluyó:
Al disminuir el poder militar, las capacidades civiles deben fortalecerse. Las necesidades
van desde el desarrollo de un liderazgo civil de la policía, brindando entrenamiento
técnico y administrativo al personal civil, hasta la educación de los parlamentarios en
el manejo de las asignaciones presupuestales, así como un amplio involucramiento de la
sociedad civil en el debate acerca de los problemas que enfrenta la policía... A pesar de
que crece el apoyo público hacia la reforma de la policía, las propuestas específicas de
la reforma carecen de debate público, manteniéndose en un nivel superficial con muy
pocos actores informados implicados en el debate.(79)
Analistas africanos creen que la ausencia del escrutinio de la sociedad civil es quizás el
factor más importante para el fracaso de los pocos civiles y gobiernos democráticos
interesados en la reforma policial; así como del reciente retorno de militares
"democráticos" de distinta apariencia en Africa Oriental. En el análisis que realizan
activistas africanos acerca de las transiciones democráticas en los países de la región,
consideran que es necesaria la reforma de las relaciones entre civiles y militares con la
consecuente profesionalización y mejoramiento de las fuerzas policiales, de manera de
remover a los militares de las tareas de la seguridad interna.
Un evidente peligro es que sea la propia policía y no los civiles que diseñan las políticas,
la que controle el proceso de reforma, limitando sus alcances. En 1993, el gobierno
colombiano creó una comisión conjunta de civiles y policías para delinear la reforma
policial. En este proceso se implementaron una serie de medidas que incluyeron la
creación de un comité civil para monitorear e investigar las denuncias sobre abuso policial
y las bajas del personal policial.(80) La policía se resistió a estas medidas de control,
amarrando un control creciente del proceso de reforma. En 1996, un nuevo jefe policial
consolidó el mando policial y empezó un programa contra la corrupción que dio de baja
a 7000 policías. Sin embargo, este nuevo jefe promovió acciones para desmantelar el
comité civil de revisión. En tanto que el proceso de reforma parece haber reducido los
niveles de corrupción y haber mejorado la confianza pública en la institución, la policía
continúa cometiendo abusos contra los derechos humanos.
Es indudable que el progreso y los logros que se obtengan en los procesos de reforma de
la seguridad pública dependerán de la voluntad política y del compromiso de los
gobiernos. Es también evidente que estas reformas son en sí mismas lentas, difíciles y a
menudo enfrentan una resistencia significativa de la propia policía, de las Fuerzas
Armadas, de los partidos políticos y de las elites que perciben que el cambio democrático
amenaza sus prerrogativas.
Institucionalmente, las fuerzas policiales reformadas a menudo han sido lentas en
demostrar una mayor competencia profesional y mayores habilidades en la investigación
del delito. Incluso, luego de serios esfuerzos de reforma policial, los gobiernos han
volteado la cara hacia las Fuerzas Armadas para que repriman la criminalidad en ascenso.
En este contexto, la consolidación a largo plazo de una institución policial profesional,
eficaz y apolítica depende de la capacidad de desarrollar una mayor comprensión y un
compromiso ciudadano más decidido en el proceso de la reforma policial. Sólo si existen
comunidades que comprendan y apoyen el concepto de una policía responsable, existirá
el apoyo político necesario para la profundización de la reforma policial. La popularidad
de las políticas represivas contra el delito y de la "Fueza de fuego", indican que
enfrentamos el desafío de cimentar el apoyo de los ciudadanos a la reforma, en contextos
en los que se incrementa la criminalidad y la violencia social.
Tendencias de la reforma: vigilancia civil y políticas de vigilancia comunitaria
En los países ricos existen fuertes tendencias hacia la reforma policial que procuran el
incremento de la vigilancia civil y su compromiso con la policía. Existen dos tendencias
fuertes de la reforma que se exportan actualmente a los países en desarrollo: los comités
civiles de evaluación (o auditores policiales) y la vigilancia comunitaria.
En diversos países en desarrollo, se están estableciendo las oficinas del Defensor del
Pueblo y las Comisiones Nacionales de Derechos Humanos que tienen dentro de su
mandato la vigilancia de la policía. En El Salvador y en la India, más de la mitad de las
quejas interpuestas por los ciudadanos están relacionadas a inconductas policiales. En un
número creciente de países (incluyendo Africa del Sur, India, Colombia, Brasil, y
Argentina, entre otros), se ha instituido la evaluación civil especializada de la policía para
supervisar e investigar el abuso policial.
El impacto de la evaluación civil de las políticas y de las prácticas policiales, está
condicionado por la calidad del liderazgo, los recursos, la capacidad analítica, los niveles
de resistencia policial y el apoyo político a estas entidades. En El Salvador, una Defensora
del Pueblo muy comprometida jugó durante su mandato un papel relevante en el sustento
de una fuerza policial responsable. Sin embargo, la debilidad de su gestión condujo a un
fracaso en la consolidación de la institución y en el tratamiento de los patrones de abuso
policial en casos individuales. Esto, añadido a un estilo político polémico, incrementó la
oposición gubernamental a su gestión -aunque gozaba de apoyo de la sociedad civil.(81)
La acción de la mayor parte de entidades de revisión o evaluación civil ha conducido a
una resistencia policial considerable (acarreando, por ejemplo, el desmantelamiento de la
oficina en Colombia). Muchos de estos organismos de revisión o evaluación son
vulnerables al cambio político ya que no gozan de autonomía, y por ello son fácilmente
debilitados por regímenes hostiles. La mayoría de estas instituciones sólo tiene el poder
de recomendar medidas disciplinarias. Asimismo, tienen poca capacidad de influir cuando
la policía o el gobierno no ejecutan sus recomendaciones o lo hacen sólo a medias.
Un abogado de derechos humanos mexicano sostiene que el trabajo del Comisionado de
Derechos Humanos es de ayuda en casos individ(82)uales, pero no tiene ascendiente para
cambiar las políticas y prácticas que producen tales abusos. En la India, la Comisión
Nacional de Derechos Humanos ha sido incapaz de cambiar la atmósfera de impunidad
policial ya que "las fuerzas que ocasionan estas inconductas son tan multifacéticas y tan
profundas que se requeriría de intervenciones simultáneas a diferentes niveles".(83)
Mientras que los mecanismos de revisión civil no parecen ser una herramienta adecuada
en el vasto esfuerzo de iniciar la reforma institucional, son, sin lugar a dudas, mecanismos
importantes de vigilancia, particularmente cuando la policía demuestra fehacientemente
una falta de voluntad para implementar internamente medidas de carácter disciplinario.
A pesar de sus limitaciones, la revisión civil ofrece algunos beneficios importantes.
Primero, puede jugar un papel en el fortalecimiento de la disciplina interna de la policía,
revisando y modificando los manuales de formación policial y fortaleciendo la disciplina
interna de la policía. También a través del examen y la innovación de los manuales y
reglamentos disciplinarios o del estímulo a la propia policía para emprender y controlar
ellos mismos, medidas disciplinarias de carácter preventivo. En segundo lugar, estas
instancias de revisión civil pueden ser una valiosa fuente de información cuando la policía
se muestra renuente a la publicidad.
Finalmente, la revisión civil puede ser una fuente de recomendaciones para la reforma de
las prácticas y políticas policiales; de propuestas basadas en un buen análisis cuantitativo,
en lugar de que surjan de la extrapolación de información escasa, de afirmaciones
ideológicas o de medidas importadas de otros contextos.
La otra cuestión en boga sobre la reforma policial es la vigilancia comunitaria. Debemos
acercarnos con cautela al concepto de vigilancia comunitaria ya que no se admite una
única definición acerca de su naturaleza.(84) También se debe distinguir claramente la
vigilancia comunitaria de aquellas otras prácticas que han logrado atraer bastante atención.
Tal es el caso de "las ventanas rotas", de la vigilancia de la calidad de vida o de la política
de tolerancia cero, que poco hacen para aumentar la responsabilidad cabal de la policía
hacia la comunidad, y que pueden más bien, animar prácticas abusivas y discriminatorias.
Un principio básico de la vigilancia comunitaria es el incremento de la responsabilidad
de la policía y del control local sobre ella. Estos esfuerzos intentan reforzar y mejorar el
diálogo entre la policía y la comunidad sobre la inseguridad y la delincuencia. Sirven
también para construir canales en los que la comunidad evalúa directamente las acciones
policiales frente al crimen y la inseguridad a nivel local.
La filosofía de la vigilancia comunitaria se basa también en el hallazgo de que la dinámica
de la criminalidad está altamente localizada y que por ello la policía requiere la
cooperación de la comunidad para luchar eficazmente contra la delincuencia. Y, además,
implica que la policía proporcione un servicio al pueblo y sea responsable, tanto ante la
comunidad local como ante las autoridades gubernamentales. Institucionalmente
hablando, la vigilancia comunitaria exige descentralización de mando en la policía y
control al nivel local, así como niveles significativos de acción discrecional por parte de
las patrullas policiales.
Las evaluaciones revelan que la policía se resiste con frecuencia a la injerencia de la
comunidad en las prácticas policiales. Es por ello que la gestión policial y las medidas
administrativas deben proporcionar incentivos dentro de la institución para promover un
serio compromiso con la vigilancia comunitaria. Los expertos señalan también que es muy
difícil instaurar un diálogo significativo entre los vecinos y la policía ya que ésta se
considera como la profesional del crimen y ve a las comunidades carentes de la
especialización necesaria, particularmente a aquellas pobres y marginalizadas.
El desempeño de la vigilancia comunitaria en el mundo en vías de desarrollo es variado.
En Río de Janeiro, Brasil, una iniciativa multisectorial llamada Viva Río (que integró a
organizaciones de derechos humanos, iglesias y al sector empresverdana), desarrolló un
programa de vigilancia comunitaria trabajando con la policía estatal y el gobierno. El
programa reclutó y proporcionó entrenamiento adicional a sesenta nuevos reclutas de la
policía que fueron desplegados en el barrio de Copacabana. Ellos integraron las patrullas
de a pie, realizaron vigilancia en el vecindario y otras actividades, tales como organizar
a los niños de la calle en el lavado de automóviles para ganar dinero. Una evaluación
realizada, encontró que el programa tenía un impacto pequeño en la reducción de la
delincuencia y, paradójicamente, un impacto mayor en la reducción del temor de los
vecinos a la criminalidad en el barrio.(85) Desafortunadamente, un nuevo jefe de la policía
(ex-militar) canceló la iniciativa porque evaluó que se trataba de un acercamiento tenue.
Lo hizo a pesar de las protestas de los residentes locales. (Acto seguido, este jefe policial
adoptó el sistema de "las promociones de coraje" que premió y promocionó a los policías
por los asesinatos).
Como reacción a las tensiones con las comunidades musulmanas a inicios de los noventa,
el gobierno de Uganda inició un programa de vigilancia comunitaria con ayuda británica.(86) El programa comenzó sin una evaluación previa de las necesidades y encontró resistencias
de parte de la policía que se sintió degradada, pero también del público que lo vio como
una imposición británica. El gobierno perseveró y según informes recibidos, el programa
mejoró y logró desarrollar el diálogo entre la policía y la comunidad en las áreas urbanas.
El programa no funcionó adecuadamente en las zonas rurales donde la comunidad no fue
bien preparada para lidiar con problemas como el abigeato, los derechos sobre los
pastizales y las disputas de tierras.
La Constitución Sudafricana y la South African Police Service Act de 1995 establecieron
los Foros de Vigilancia Comunitaria (CPFs) para tender un puente sobre el abismo
existente entre la policía y las comunidades.(87) Una encuesta acerca del funcionamiento de
las CPFs halló niveles muy diferentes de participación.(88) En las comunidades negras, la
participación encontró obstáculos; por un lado en la profunda suspicacia de la policía y
del otro, en el hecho que se trataba de una tarea voluntaria sin reembolso por los costos
de participación. En los vecindarios blancos, mientras las relaciones con policía mejoraron
a partir de las actividades de recolección de fondos, las comunidades fueron renuentes a
criticar el trabajo policial. En contraste, las CPFs en comunidades negras, proporcionaron
un espacio para exigir la mejora de los servicios y una conducta responsable de la policía,
a pesar de su limitada capacidad para levantar fondos o desembolsar las concesiones
provistas por el Ministerio de Seguridad y Protección. Para los ciudadanos políticamente
activos, las CPF han sido un instrumento de fortalecimiento; es así que en las elecciones
locales de 1995, un numero importante de miembros de la CPFs fueron elegidos. Éste, sin
embargo, fue un problema para la CPFs que se encontraban desprevenidas ante la pérdida
de recursos humanos.
En la medida en que la transición sudafricana progresa, los debates acerca del rol y las
necesidades de las CPFs continúan. Uno de los desafíos que encuentran es el de construir
una relación activa entre las CPFs y las autoridades locales. Otro, el de mejorar las
capacidades de las CPFs y de sus miembros. Un grupo de ONGs está brindando
capacitación sobre la vigilancia comunitaria, los derechos constitucionales y derecho
penal y sobre el rol de las CPFs. Como un analista remarcó: "La gran cuestión es hasta
qué punto las CPFs pueden jugar un rol activo, contribuyendo, tanto en la transformación
del servicio policial sudafricano en uno más efectivo, cuanto en servir de canal para
involucrar a los miembros de la comunidad en la prevención de la delincuencia."(89) Dado
que las CPFs han tenido dificultades para concentrarse en los servicios que provee la
policía, existe el peligro de que vean estos asuntos desde la perspectiva policial y que ello
sirva para legitmar a la policía existente, en lugar de colocar los reclamos de la comunidad
y hasta desafiar a la policía cuando sea necesario.
Es de imaginar que las recientes iniciativas de vigilancia comunitaria a nivel local tengan
aún un efecto limitado en la democratización del sistema policial o en el mejoramiento de
la lucha contra el crimen y en los programas de prevención de la delincuencia a nivel
nacional. La extensa experiencia de base de los "harambee" en Kenya, muestra su
dinámica potencial:
Estas organizaciones de base no parecen haber suscitado hasta ahora ninguna
descentralización sustancial del poder y no han disminuido la coerción ni las
arbitrariedades del Estado. Parte del problema estriba en que están aisladas y no se
suman a niveles organizacionales superiores en los que podrían tener mayor influencia
en las políticas sobre la policía.(90)
Si las prácticas de vigilancia comunitaria están orientadas a la democratización del
sistema policial, necesitan integrarse en un amplio proceso de reforma. Cada país que
adopte la perspectiva de la vigilancia comunitaria, tendrá finalmente que desarrollar su
propio modelo de vigilancia comunitaria basado en sus instituciones locales y nacionales
y en sus estructuras sociales. Hasta que ello suceda y los analistas puedan evaluar los
resultados, muchos de los modelos de vigilancia comunitaria pueden reflejar "modelos
importados" que no funcionen en culturas políticas distintas. Una experta argentina
subrayó al respecto: "La vigilancia comunitaria representa un modelo más democrático
de resolución de conflictos, sobre todo, porque plantea una constante interacción entre el
público y las autoridades". Ella arguyó que la vigilancia comunitaria podría no resultar
en otro país a causa de que "las posibilidades reales para establecer una fluida interacción
entre los oficiales de la policía y la gente no depende de las buenas intenciones o de la
validez del modelo, sino del entorno cultural en el que actúa la policía".(91)
Existen serios obstáculos para la vigilancia comunitaria en la mayoría de países en
desarrollo. Es improbable que la policía que continúa cometiendo abusos contra los
derechos humanos pueda ganar la confianza y, por consiguiente, la colaboración de la
comunidad. Resulta poco claro hasta qué punto una policía militarizada (una institución
caracterizada por altos niveles de jerarquización, relaciones de arriba-abajo, estricta
disciplina interna, y por las prácticas discrecionales de los policías de la calle), pueda ser
capaz de implementar muchos aspectos de la vigilancia comunitaria. Sería más viable que
la policía inicie procesos de profesionalización y reforma institucional como pre-requisito
para impulsar procesos de vigilancia comunitaria, antes que creer que la vigilancia
comunitaria es una estrategia para alcanzar esta transformación. Es claro también, que los
métodos de la vigilancia comunitaria han sido utilizados por gobiernos comunistas y en
campañas contrainsurgentes como herramientas eficaces para el control social. Dicho esto,
en Haití, las comunidades locales estuvieron encantadas cuando la nueva policía haitiana
empezó a visitar las escuelas y entregó reportes de sus actividades a las autoridades
locales, a pesar de que algunos de sus miembros cometían serias violaciones a los
derechos humanos.(92) Aún estos pequeños cambios han sido revolucionarios en países en
el que previamente sólo se conoció la represión militar. En Brasil, el gobierno federal y
algunos gobiernos estaduales están explorando seriamente la vigilancia comunitaria como
un medio para mejorar los servicios policiales y controlar el abuso.
La sociedad civil que confronta el régimen policial y el abuso policial
Las organizaciones de derechos humanos siempre han documentado y denunciado los
abusos contra los derechos humanos y los regímenes legales que disminuyen o amenazan
las garantías fundamentales. Dada la prevalencia de los abusos policiales y del régimen
policial, ésta continúa siendo una tarea fundamental para gran parte de la comunidad de
derechos humanos de Africa, Asia y América Latina. De hecho, en 1998, la Alianza
Asiática por los Derechos Humanos, inició una campaña contra la Legislación de
Seguridad Nacional en la región. Cada vez más, las organizaciones han transitado más allá
de los estrechos confines del trabajo de casos y han empezado a seleccionar casos
emblemáticos que ejemplifican problemas particulares dentro de la policía para identificar
y poner fin a prácticas controvertidas o promover procesos de reforma institucional.
En algunas situaciones en las que existe una evidente falta de voluntad política o de
capacidad estatal para hacer cumplir la ley, las organizaciones privadas o grupos de la
comunidad han asumido la función clave de actuar como contrapartes de las instituciones
públicas. En 1980, cuando existía la clara evidencia de que el gobierno argentino no tenía
la voluntad de desarrollar evidencia forense en los juicios de los militares por violaciones
a los derechos humanos, miembros de las organizaciones de derechos humanos crearon
el Equipo de Antropología Forense que, desde entonces, ha reunido evidencia científica
de los crímenes de la represión gubernamental en Etiopía, Guatemala y Bosnia, así como
en Argentina. En otros casos, organizaciones de derechos humanos han iniciado proyectos
piloto con la expresa intención de entregar estos programas al gobierno. Éste es el caso
del programa diseñado por la Oficina de Apoyo Legal para las Organizaciones de Base
(GAJOP) en Pernambuco Brasil, para proteger a los testigos pobres ante el Estado,
organizaciones para-estatales o frente a la violencia social (Pro Vita). Este programa
trabaja con profesionales de diferentes especialidades y con un gran número de
voluntarios. Como la policía, y a veces las autoridades judiciales, están comprometidas
con la intimidación de testigos, ellos no participan en este programa.
A pesar de que existe la dificultad de obtener información de las reservadas instituciones
policiales, el análisis de las organizaciones de derechos humanos y de grupos de la
sociedad civil se vuelve cada vez más sofisticado. Las críticas a las políticas de seguridad
pública están amparadas en información estadística y otros indicadores de problemas en
la policía y en el Poder Judicial; es el caso de los numerosos presos no sentenciados, de
estadísticas acerca de detenciones arbitrarias y sobre la asignación de recursos humanos
y materiales. En 1993, el proyecto de Derechos Constitucionales de Nigeria realizó una
gran encuesta y un análisis posterior sobre los poderes de la policía, sus responsabilidades,
prácticas y su impacto en los protección de los derechos. Como resultado, realizó
sugerencias para mejorar el sistema policial. En Brasil e India, existen actualmente grupos
trabajando en encuestas de victimización y de opinión pública. Un estudio comparativo de varios años sobre la policía en Argentina, Brasil, Chile y Perú, dirigido por el Centro
para Estudios del Desarrollo (CED) en Chile, ha completado su primera fase examinando
el control externo de la policía.(93) Una segunda fase está en camino, examinando los
controles internos de la policía y las relaciones entre la policía y la comunidad.
Es un paso corto pero difícil pasar de la investigación sobrela policía y del cabildeo para la reforma policial, hacia actividades con la policía y con
quienes diseñan las políticas de seguridad pública que los comprometan cada vez más. En
Honduras, una coalición de diversos grupos de derechos humanos y organizaciones de la
sociedad civil, se conformo en 1997/98 para cabildear en favor de la reforma policial.
Como resultado de estos esfuerzos, la nueva ley de policía de Honduras creó un Consejo
de Seguridad Interior, la mitad de cuyos miembros representan a la sociedad civil,
incluyendo a miembros de la coalición.(94) En El Salvador, el Centro para Estudios Penales
de la Fundación para el Estudio del Estado de Derecho (CEPES/FESPAD) condujo un
amplio análisis acerca de las fallas en la disciplina interna de la policía, bosquejando
comentarios y propuestas alternativas para la ley orgánica de la policía. CEPES/FESPAD
participa actualmente en un grupo de trabajo con la Comisión Nacional de Seguridad
Pública para desarrollar un programa piloto de vigilancia comunitaria.
En Nigeria, la policía y la Organización para las Libertades Civiles organizaron un taller
conjunto en el cual se debatieron las relaciones entre la policía y la comunidad de
derechos humanos, así como asuntos relacionados a los abusos policiales y a las
debilidades de la policía.(95) En la India, existe actualmente un diálogo entre la policía, el
gobierno y las organizaciones de derechos humanos para presionar por la reforma. Es
claro que el movimiento de derechos humanos juega un rol crucial al colocar el tema de
la seguridad pública en la agenda política, ayudando al mismo tiempo a dar forma a los
debates sobre políticas de seguridad, que incluyan prácticas destinadas a fortalecer las
garantías para los derechos humanos y las prácticas democráticas.
Organizaciones de derechos humanos en muchos países -incluyendo Sudáfrica, Brasil y
Perú, entre otros- han llevado a cabo cursos de capacitación a la policía. Estas iniciativas
son criticadas por muchos grupos, incluyendo a aquellos que han brindado la capacitación,
ya que sostienen que no se han notado mayores cambios en la conducta policial. En una
reunión reciente, un activista resalto: "la policía no tiene que escuchar a foráneos como
nosotros, debe escuchar estos mensajes de sus propios jefes".(96) Un participante en esta
reunión reportó que un policía participante en estos cursos se quejó de que la capacitación
sobre estándares y leyes no le enseña a él cómo reaccionar en situaciones difíciles. El
peligro de brindar este tipo de capacitación a la policía, estriba en que podría indicar un
mayor compromiso con los derechos humanos del que realmente existe. No obstante, otro
participante de la misma reunión, recalcó que el brindar este tipo de capacitación puede
proporcionar un punto de contacto y servir de acceso a la institución policial que se resiste
con frecuencia al contacto con las organizaciones de derechos humanos.
Otra área en la que el trabajo con la policía está evidenciando progresos es la que tiene
que ver con los derechos de la mujer. Las Comisarías o Delegaciones de la Mujer
empezaron en Brasil a finales de 1985 cuando se abrieron en Sao Paulo ocho comisarías
(Delegaciones de Defensa de la Mujer) integradas por policías femeninas con capacitación
especializada en violencia doméstica. Las comisarías se establecieron para investigar
crímenes de género y brindar apoyo legal y psicológico a las víctimas.(97) La policía regular
usualmente despacha a las mujeres que van a quejarse o las culpa a ellas por el delito. El
impacto de estas instituciones es mayormente psicosocial ya que los procedimientos
judiciales no han cambiado.
"… (Las comisarías de la mujer) crean un espacio al interior del sistema policial dedicado
a reconocer los delitos contra la mujer, pero no han funcionado como un disuasivo eficaz
frente a esa violencia".(98) Las organizaciones de mujeres continúan trabajando para proporcionar la capacitación a la policía femenina en las comisarías.
Parece ser que las comisarias de la mujer están sirviendo para reportar delitos de género
y brindar una imagen más precisa del problema. En Sao Paulo, el número de violaciones
reportado subió de 67 en 1985 (antes que las comisarías fueran instaladas), a 841 en
1990.(99) En 1995, en Uganda, cuando la policía creara los "escritorios de género" (luego
su nombre cambió por "las unidades de protección familiar" cuando los grupos de mujeres
protestaron que se dejaban estos crímenes en la penumbra), el reporte de estos delitos, no
sólo de aquellos contra las mujeres, aumentó.(100) Estas unidades también ayudan a las
mujeres brindándoles información y derivándolas a otras instituciones cuyos servicios
podrían requerir.
En estos años se han establecido comisarías de la mujer en América Latina, en Argentina,
Colombia, Costa Rica, Nicaragua, Perú y Uruguay. En 1989, las organizaciones de
mujeres pakistaníes presionaron con éxito a la policía para establecer una subestación, y después cabildearon para aumentar sus recursos y responsabilidades.(101) Todavía, a pesar
de los niveles horrendos de violencia contra las mujeres en Pakistán, la policía y las
autoridades gubernamentales continúan mostrando muy poco interés en tomar medidas
serias para prevenir o castigar tal violencia.
Cuando los gobiernos emprenden serios esfuerzos en las reformas de la seguridad pública,
las organizaciones no gubernamentales se comprometen y apoyan el proceso. Las
organizaciones de derechos humanos de Uganda se han comprometido en el proceso de
reforma en ese país. La Fundación para las Iniciativas en Derechos Humanos (FHRI)
brinda educación en derechos humanos y apoya a las comunidades en asuntos jurídicos,
esto incluye a la policía y a los para-legales. El FHRI ha patrocinado cursos en la
academia de policía sobre el rol de la policía en las democracias.(102) Otro grupo, la
Asociación de Mujeres Abogadas Ugandesas, también trabaja para mejorar la respuesta
de la policía a las mujeres y comunidades locales.(103) Los grupos de derechos humanos de
Uganda continúan rastreando el progreso en los casos de abuso policial y brindan apoyo
externo a las investigaciones policiales.(104)
Los desafíos del compromiso
En Africa del Sur, las ONGs han trabajado estrechamente con el gobierno del Congreso Nacional Africano apoyando las reformas institucionales. Numerosos individuos
pertenecientes a los grupos de los derechos humanos y de otros sectores de la sociedad
civil han entrado a trabajar para el gobierno. Las ONGs se involucraron en el diseño de
la Estrategia Nacional para la Prevención del Delito. Pero, incluso en tales circunstancias
políticamente propicias, las relaciones ONGs-gobierno pueden ser difíciles. A finales de
1997, el presidente Nelson Mandela, criticó a las ONGs por no apoyar de manera
adecuada el programa de transformación del gobierno. El director del grupo sudafricano
respondió, subrayando:
Las complejas relaciones interinstitucionales entre el gobierno y las ONGs (en las cuales
las ONGs son a veces vigías críticas del gobierno a la vez que actúan como sus socias,
y en otras instancias, como proveedoras de servicios, sustituyendo la ausencia del
Estado) indicaría que en los próximos años el compromiso del gobierno con el sector de
las ONGs será cada vez más débil.(105)
Más allá de lo que acontece en Sudáfrica, el trabajo de las ONGs descrito líneas arriba
denota un compromiso creciente de la sociedad civil con los problemas de la seguridad.
Para el movimiento de derechos humanos significa un despliegue que trasciende el
enfoque inicial en la documentación, denuncia y búsqueda de la condena internacional en
casos de abusos, orientado a la búsqueda de influencia a nivel nacional, lo que las asemeja
más al trabajo de cabildeo sobre los derechos civiles.
Continua siendo relativamente más fácil para el movimiento de derechos humanos abogar
por el fortalecimiento de los controles a la acción policial, como sucede en la vigilancia
política y judicial o en la revisión civil que compromete más los aspectos internos e
institucionales de la reforma policial. Cuando las organizaciones intentan analizar y
considerar la reforma institucional, enfrentan el hecho de que muchas reformas se dan en
el contexto de cambios en la gestión policial, un área en la que estas organizaciones tienen
poco o nulo acceso.
Muchos movimientos de la sociedad civil y grupos de derechos humanos son
relativamente jóvenes y requieren aún construir sus propias capacidades institucionales.
En Africa, los cambios democráticos que siguieron a la Guerra Fría incrementaron en
varios países el espacio para la acción de organizaciones de la sociedad civil. En países
en los que subsiste el conflicto, las organizaciones de derechos humanos, o no funcionan,
o lo hacen con enormes dificultades. En otros lugares, la amenaza de inminentes
violencias se mantiene como un obstáculo para la acción de la sociedad civil. Inclusive
en Kenya y Senegal, donde la participación de la sociedad civil tiene una trayectoria más
vigorosa, "los grupos de derechos humanos están fuertemente restringidos para monitorear
la grave violencia política y los abusos contra los derechos humanos".(106)
Cuando los funcionarios gubernamentales e inclusive, las propias autoridades policiales
carecen de las herramientas y la especialización necesarias para emprender la necesaria
transformación de los aparatos y prácticas de la seguridad pública, los grupos de la
sociedad civil que realizan el escrutinio de la seguridad ciudadana, ingresan en un terreno
nuevo. Después de años de trabajar en una relación profundamente antagónica con el
gobierno y las fuerzas de seguridad, muchos trabajadores de las organizaciones de
derechos humanos desconfían de la seriedad de las iniciativas de reforma estatales. Al
personal del sector no gubernamental le falta también y con frecuencia las habilidades y
especialización para facilitar un compromiso más profundo con los debates sobre las
políticas de la seguridad pública. De hecho, el discurso paralelo y las posturas de los
activistas de derechos humanos y de los políticos, puede constituir un serio impedimento
para una colaboración e intercambio constructivo.
Además, los esfuerzos de reforma policial tienden a ser parciales, lentos y erráticos.
Aunque los grupos de la sociedad civil se comprometan en las discusiones más técnicas
sobre las reformas institucionales, continúan supervisando el abuso policíaco y el progreso
en casos de violación a los derechos humanos. Este doble rol emergente; por un lado
alentar la reforma, y por otro, seguir condenando el abuso continuo, subraya las
contradicciones e incertidumbres de los esfuerzos de reforma. Destaca también las
tensiones inherentes que la comunidad de los derechos humana enfrenta cuando entra a
tallar en el rol del compromiso crítico. Sin embargo, como esta revisión rápida de las
iniciativas de las ONGs indica, existe un nivel importante de compromiso de las
organizaciones no gubernamentales con los temas y problemas de la seguridad ciudadana.
Considerando el desarrollo de las reformas policiales y el rol de la sociedad civil en la
supervisión y evaluación de estos procesos en el Cono Sur de América Latina, Christopher
Stone, Director del Instituto de Justicia Vera, comentó:
Mirando la fragilidad y la contingencia política de las reformas, me pregunto si ésta es
una fase temporal que llevará a consolidar a un sistema policial democrático o si ésta es
la forma real de un sistema policial democrático Me parece más probable que sea lo
último, en cuyo caso es clave el rol mediador de la sociedad civil.(107)
El apoyo internacional para la reforma de seguridad pública
El compromiso internacional con la reforma de la seguridad pública ha sido muy intenso
en los escenarios del posconflicto, en gran parte porque una fuerza de seguridad nacional
capaz de mantener el orden, reemplazar a las Fuerzas Armadas en estas tareas y permitir
el retiro de las fuerzas internacionales de mantención de la paz. El tiempo de este tipo de
ayuda dura a menudo un período que va de los tres a los cinco años, o está relacionado
con la dimensión de la transición que haya sido pactada en los acuerdos. En varios casos,
el programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, así como la ayuda de los donantes
bilaterales, cae dramáticamente, tanto en la ayuda como en la atención e influencia
internacional, cuando estos procesos terminan.
Más allá de estos programas de ayuda intensivos, un creciente número de donantes
internacionales están colocando la seguridad pública - e inclusive la seguridad ciudadana -
dentro de sus programas de asistencia. El concepto de "seguridad humana" forma parte
de la política internacional de Canadá, por ejemplo. Noruega y otros que forman parte de
los países medianamente poderosos, reconocen la importancia de estos temas en su
aproximación holística para crear un ambiente ciudadano saludable. Por ejemplo, en un
reciente discurso de Clare Short, jefe del Departamento Británico para el Desarrollo
Internacional, dijo:
La seguridad es también una preocupación prioritaria de los mismos pobres. En nuestra
evaluación participativa -estudios en los que se les pregunta a los pobres en los países
en desarrollo acerca de cuáles son sus necesidades y prioridades- ellos colocan la
protección y la seguridad, tanto en la casa como en la sociedad, en un lugar bastante alto
de la agenda. Los pobres viven con una terrible inseguridad y violencia. Ellos necesitan
seguridad para mejorar sus ingresos, llevar los niños a la escuela y obtener ayuda de
salud para sus familias; ésta es otra razón por la cual los temas de la seguridad aparecen
como una prioridad alta en nuestra nueva agenda de desarrollo.(108)
Canadá ha apoyado las reformas policiales en escenarios posconflicto a través de la
asistencia a los componentes civiles del sistema policial (CIV POL) en las misiones de
mantenimiento de la paz. En Haití, Canadá encabezó la misión CIV POL por varios años.
Bajo la dirección canadiense, el personal de la RCMP trabajó con la policía en el norte de
Haití desarrollando un programa de vigilancia comunitaria (que fue desmantelado cuando
la policía haitiana fue reasignada a otros puestos). Canadá se comprometió a considerar
con las autoridades brasileñas la posibilidad de brindar asistencia al desarrollo para la
reforma policial. En un programa innovador, la Agencia Canadiense par el Desarrollo
(ACDI) ha consolidado una sociedad entre el Programa de Derechos Humanos de la
Universidad de Ottawa y el Centro para el Estudio de Violencia (NEV) en la Universidad
de Sao Paulo. Este programa reúne a representantes de la sociedad civil y a policías de
nivel intermedio y los lleva a Canadá para realizar estudios sobre sistema policial
democrático, vigilancia comunitaria y mecanismos civiles de revisión. Un programa
similar está siendo considerado por el Centro de Estudios Legales y Sociales de Argentina
(CELS).
Adicionalmente a los programas bilaterales de ayuda, las instituciones financieras
internacionales y la comunidad de los países desarrollados están cada vez más
preocupados por el impacto negativo de la corrupción de funcionarios públicos y la
delincuencia de "cuello blanco" (tales como el soborno, el lavado de dinero, y la evasión
fiscal) en le crecimiento económico, desarrollo y reducción de la pobreza.
A finales de 1980, el Banco Mundial inició su apoyo a la reforma judicial, aunque
limitada a las "reformas de los tribunales civiles y comerciales dejando de lado las bases
del sistema judicial penal. Esto se relaciona más claramente a la misión del Banco
Mundial que es ayudar a los países a promover el crecimiento económico y el desarrollo
así como a reducir la pobreza".(109) Cuando el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
inició el apoyo a la reforma judicial en 1994, incluyó tanto los aspectos civiles como los
penales. El BID ahora se preocupa, más allá de la reforma judicial, en apoyar reformas a
la seguridad pública cuando los gobiernos solicitan préstamos para enfrentar la creciente
inseguridad y violencia social. Actualmente, el BID ha comprometido dos préstamos para
programas en seguridad pública en Colombia y Uruguay.(110) Los analistas destacan la
dificultad que existe en desarrollar programas extensivos de prevención de la delincuencia
en un tiempo en el que las políticas macroeconómicas tienden a reducir el rol del Estado
y los niveles de gasto social. Actualmente, los bancos, así como otros donantes, tienen que
resolver seriamente el problema que se crea por la interacción entre políticas económicas
y las causas y soluciones a la criminalidad.
Conclusión
La naturaleza de los nuevos debates sobre la seguridad varía significativamente entre las
tres regiones contempladas en este documento. Dentro de este contexto diverso, el debate
parece moverse a través de cuatro grandes fases. Primero, el régimen policial, en el que
la policía y las otras instituciones de la seguridad protegen los intereses particulares de un
gobierno o régimen. Los sectores democráticos y los grupos de derechos humanos
denuncian las prácticas del régimen policial y presionan para que se lleve a cabo una
transición política.
Segundo, durante las transiciones políticas, la atención a la reforma policial varía
ampliamente, desde ocupar un lugar central en los esfuerzos por conseguir estabilidad y
seguridad en escenarios posconflicto, hasta transiciones en las que se consagra un
considerable esfuerzo a las relaciones entre civiles y militares, dejando a las instituciones
y prácticas policiales relativamente no tocadas. Este último fenómeno subyace en el gran
número de democracias "inciviles" hoy en el mundo.
En la tercera fase, cuando el crimen surge como un desafío creciente a los gobiernos en
el mundo en vías de desarrollo, la herencia del régimen policial explica la incapacidad de
la policía y otras instituciones gubernamentales para mejorar los mecanismos legales y las
políticas de prevención del crimen. Con demasiada frecuencia, los gobiernos reaccionan
ante el crimen amenazando los frágiles y limitados avances realizados en las transiciones
democráticas. La cuarta fase -todavía por alcanzar en muchos países- es un esfuerzo activo
para reformar las instituciones y políticas de la seguridad pública buscando un nuevo
modelo de seguridad ciudadana democrática.
Existe un consenso creciente acerca de las dimensiones y de la definición de un sistema
policial democrático. Bajo una de estas definiciones, los elementos de un sistema policial
democrático implican que la policía esté bajo un control efectivo de los civiles y que no
sea un deber de los militares en actividad. Igualmente, que se dedique fundamentalmente
a la protección de los ciudadanos en el contexto del respeto a los estándares
internacionales de derechos humanos; que sea étnicamente plural y no partidarizada.(111) Dentro de otra definición, se propone que este sistema policial democrático esté basado
en los principios de responsabilidad y rendición de cuentas. Ello significa que la policía
se organice para dar cuentas "hacia abajo", a todos los ciudadanos que piden asistencia,
antes que hacia arriba a través de la cadena de mando o hacia el gobierno y que debe
"rendir cuentas a públicos diversos a través de mecanismos múltiples". Esta definición
refleja la creencia de aquellos involucrados en la reforma policial que la rendición de
cuentas y la responsabilidad, además de ser elementos medulares de un sistema policial
democrático, son elementos claves para una mayor efectividad policial. Estas definiciones
conceden gran importancia a las relaciones comunitarias y a la participación de la
sociedad civil en la reforma policial.
Algunos análisis institucionales sobre las fallas de la policía, indican que la mejora de las
relaciones con la comunidad es, a la vez, un objetivo de los esfuerzos de reforma, así
como un medio para mejorar la efectividad de la policía y la entrada en vigor de la ley.
Mientras que la declaración de la necesidad de la reforma y los esfuerzos visibles para
corregir la inconducta policial son importantes, estos procesos deben reforzarse a través
de un cambio en relación cotidiana entre la policía y los ciudadanos en la comunidad. Los
análisis acerca de la criminalidad indican que su impacto no es uniforme. Las causas y
consecuencias de la criminalidad son específicas y están frecuentemente localizadas y
requieren, por consiguiente, de respuestas localmente orientadas. En respuesta a ello existe
"un consenso creciente, tanto intelectual como popular, que las soluciones
comunitariamente orientadas a los problemas de la delincuencia son las únicas que
permiten ganar dividendos reales."(112) Es claro pues que en aquellos países que confrontan
la doble tarea de la reducción de la criminalidad y de la reforma institucional, las
iniciativas locales deben enmarcarse en un movimiento más amplio hacia la reforma, si
se quiere realizar una contribución que vaya más allá del nivel estrictamente local y
transite hacia un amplio modelo de "seguridad ciudadana".
El diseño de reformas de la seguridad pública debe profundizar y fortalecer los valores
democráticos antes que debilitarlos; implica el incremento, tanto de la responsabilidad de
la policía como de su efectividad. Tales políticas deben desarrollar una fuerza policial que
refleje los valores democráticos en sus prácticas (conducta profesional, investigaciones
basadas en pruebas y en evidencia de testigos y no en confesiones extraídas bajo tortura,
siembra de evidencias o asesinatos de sospechosos en "enfrentamientos" con la policía).
Debe proteger la seguridad de todos los ciudadanos y no sólo de unos cuantos
privilegiados. Las políticas democráticas de seguridad pública deben enfatizar "el antes",
es decir, la prevención del delito tomando en cuenta las causas de la criminalidad y no
enfocarse obsesivamente en "el después", en la aplicación de la ley. Las iniciativas
enfocadas en el victimario con frecuencia victimizan al pobre y a menudo ignoran las
necesidades de las víctimas del delito. Estos desafíos están en la médula de los nuevos
debates sobre la seguridad ciudadana.
En contextos en los que estos debates acerca de la seguridad pública se plantean en el
marco de una criminalidad desenfrenada y en los que está bastante extendido el legado
autoritario, los gobiernos, y con frecuencia el mismo público, encuentran el enfoque
represivo bastante tentador. Aunque este tipo de respuesta no aparece generalmente como
una herramienta exitosa frente al crimen - todo lo contrario, más bien refuerzan las
prácticas del régimen policial y se convierten en obstáculo para una lucha eficaz contra
la delincuencia - los esfuerzos para identificar acercamientos alternativos son escasos y
poco frecuentes.
En un sistema democrático, los problemas de la seguridad pública deben ser debatidos
públicamente y no exclusivamente a través de los informes histéricos de los medios de
comunicación que reportan crímenes horrendos. Sólo la edificación pausada de un debate
público serio fortalecerá las frágiles democracias del mundo en desarrollo. La sociedad
civil y las organizaciones de derechos humanos juegan un papel clave en este proceso,
promoviendo e informando los debates públicos, colaborando con el desarrollo e
implementación de políticas adecuadas, supervisando y criticando las iniciativas
gubernamentales y brindando servicios.
Destacan tres áreas potenciales para el compromiso de la comunidad de derechos
humanos:
- Presionar por una transparencia cada vez mayor de las instituciones del orden público,
de los debates y del proceso de diseño de políticas. Los grupos de la sociedad civil pueden
jugar un papel clave en la obtención y acceso a la información para apoyar un debate cada
vez más informado y transparente sobre el crimen y las respuestas legales a éste. Muchos
grupos están trabajando en obtener información acerca de las políticas de seguridad
pública y acerca de cómo opera la policía, comprendiendo la dinámica de esta institución
y la lógica de su respuesta a la criminalidad. Están también activamente envueltos en la
búsqueda de información y análisis de experiencias en otros países y regiones -
especialmente de aquellas exitosas en la reducción de la criminalidad.
- Incrementar la responsabilidad de la policía a través del aumento de la transparencia,
presionando a los políticos a hacerse más responsables de sus roles, usualmente
descuidados, forzando el mejor funcionamiento de los negligentes y abogando para que
se creen nuevos mecanismos de rendición de cuentas.
Poner freno al abuso y a la corrupción policial, se comprende cada vez más, no sólo como
un fin en sí mismo, sino como un medio para mejorar las relaciones con el público y para
reforzar la efectividad policial, a través de una creciente cooperación pública.
- Animar el desarrollo de mejores relaciones entre la policía y la comunidad, a través de
esfuerzos de vigilancia comunitaria que hagan a la policía más sensible a las necesidades
locales. La mejora de las relaciones comunitarias requiere, tanto de la transparencia de la
policía, como de la construcción de capacidades de compromiso en la comunidad. La
responsabilidad a nivel local también implica hacer que la policía sea más responsable por
su desempeño ante la comunidad.
El trabajo sobre los temas de la seguridad ciudadana es nuevo para la comunidad de
derechos humanos. El movimiento de derechos humanos creció y maduró en la
confrontación de serias violaciones a los derechos humanos cometidas por los Estados.
Ahora enfrenta la realidad de una violencia social en muchos países que amenaza ser más
penetrante y extendida que la violencia estatal. En contextos de gran violencia social, el
discurso público ataca con frecuencia el trabajo tradicional de los derechos humanos
calificándolo como "cómplice de la delincuencia". El nuevo escenario de trabajo por la
seguridad ciudadana no ha sido previsto por el movimiento de derechos humanos; se trata
más bien de un desafío impuesto por la realidad a este movimiento. Para muchas de estas
organizaciones, comprometerse con los debates sobre la seguridad pública -que
consideran lo que la policía y otras agencias deben hacer para prevenir y controlar la
criminalidad y la violencia, antes que concentrarse exclusivamente en qué es lo que ellos
deben abstenerse de hacer- destaca asuntos importantes acerca de la identidad institucional
y de la naturaleza del mandato de los derechos humanos en estas "democracias inciviles"
Para los grupos de derechos humanos, acostumbrados a defender a las víctimas de los
abusos del Estado, es claramente una tarea diferente el apoyar una mayor seguridad
ciudadana.
Cuando el movimiento de derechos humanos, la sociedad civil y quienes diseñan las
políticas públicas, asuman los desafíos de ampliar la seguridad ciudadana, la comunidad
internacional debe considerar de qué manera puede apoyar el desarrollo, la ejecución y la
consolidación de las reformas de la seguridad ciudadana. Los actores internacionales
pueden condenar los actuales abusos contra los derechos humanos, asistir a los esfuerzos
genuinos de reforma policial, apoyar programas de prevención de la delincuencia y ayudar
al desarrollo de la capacidad de análisis y diseño de políticas en la policía, el gobierno y
la sociedad civil. Una asistencia que busque construir y compartir el conocimiento acerca
de un efectivo sistema policial democrático, aportará de manera importante a la
democracia y protección de los derechos humanos en el mundo en desarrollo.
NOTAS
1. Rachel Neild es Asociada Principal del Washington Office on Latin America (WOLA) y autora de numerosas investigaciones y artículos sobre la reforma policial en Haití, y sobre el rol de las organizaciones de derechos humanos en la promoción de la reforma de la seguridad pública. Recientemente, ha elaborado una serie de documentos titulados "Temas y debates sobre la reforma policial, un manual para la sociedad civil". La autora forma parte del Comité Consultivo de dos proyectos en los que se realizan estudios comparados acerca de la seguridad pública y la policía, uno en América del Sur y el otro en el Caribe.
Se subraya la colaboración y los aportes de : Musa Abdel Fatau, Christine Achieng, Nicole Ball, David Bayley, Peter Bouckaert, Kayode Fayemi, Janine Guthrie, J.P Joshi, Ravi Nair,William O'Neill, Philip Oxhorn, Wilfried Scharf, Makubetsi Sekhonyane, Livingstone Sewanyana, Graeme Simpson, Orin Starn. Cualquier error en los hechos o en la evaluación de éstos, es de exclusiva responsabilidad de la autora. Volver
2. Roberto Cuéllar, "Seguridad Cuidadana: entre los derechos humanos y la lucha contra la criminalidad", edición especial de Ideéle sobre Seguridad Ciudadana, No. 91, octubre 1996, Lima, Perú. Volver
3. Wilfried Scharf, Report on the Proceedings of the Consultative Group Meeting on Access to Justiceand Penal Reform in Africa, 18 a 20 de Marzo de 1999 (Malawi, Mozambique, Sudáfrica, Uganda, Zimbabwe, Kenya,Namibia, Tanzania), p. 7. Volver
4. Sud Africa: Borrador sobre Protección y Seguridad, (Mayo 1998), p. 4, www.polity.org.za/govdocs/ white papers. Volver
5. Campaña de 1998 sobre las Leyes de Seguridad Nacional del Asia Pacific Human Rights Alliance (www.hr-alliance.org). Volver
6. Agnes Cheung, "From Economic Turmoil to Social and Political Crisis; Time for Reform", Human Rights SOLIDARITY - AHRC newsletter, Volumen 8, Nos. 3&4, Marzo-Abril 1998 Volver
7. Ibid. Volver
8. Basil Fernando, Sri Lanka Disappearances and the Collapse of the Police System, AHRC, Marzo 1999, Capítulo 2. Volver
9. David Bayley, Patterns of Policing (Rutgers University Press, New Brunswick, 1985), pp. 174-5. Volver
10. Commonwealth Human Rights Initiative, Informe sobre Reformas Policiales (CHRI, Nueva Delhi, Agosto 22, 1998), p. 9. Volver
11. Ver Kayo de Fayemi,"The Future of Demilitarisation and Stable Civil-Military Relations in West Africa : Challenges and Prospects for Democratic Consolidation". p. 7, y National Democratic Institute, Report of the Civil-Miltary Relations Assessment Mission : West and Central Africa (Washington, D.C, Abril 1997). Volver
12. En India, por ejemplo, se ha verificado una caída considerable en la tasa de sentencias, de 64.8 por ciento en 1961 al 42.09 por ciento en 1995. Esto ha sucedido en un período en el que la fuerza policial experimentó una expansión considerable en tamaño y en el que fue beneficiada por el mejoramiento de sus recursos, entre ellos, nuevo equipamiento y educación. Ver Submissions by the Commonwealth Human Rights Initiative on the Questionnaire designed by the Ribeiro Committee on Police Reforms (CHRI, Nueva Delhi, Octubre, 1998) p. 5. Volver
13. En la India, Nigeria y México, entre otros países, generalmente la policía compra su entrada a la academia policial. La policía en Nigeria evita la postulación a la academia como oportunidad de obtener ingresos ilegales, limitándose a los sobornos que realizan los alumnos para aprobar los exámenes. A su vez, la policía mexicana tiene también que sobornar a los instructores para graduarse y recibe entrenamiento en cómo sobornar al público. Este entrenamiento corruptor se da desde los primeros momentos y, una vez en la calle, los policías necesitan "recuperar su inversión". La policía india, bien equipada, entrenada y motivada, está sin embargo crecientemente involucrada en actividades criminales y en abusos a los derechos humanos. Constitutional Rights Project, Human Rights Practices in the Nigerian Police (CRP, Lagos, 1993), Ernesto López Portillo Vargas, Del orden público a la libertad cuidadana, Nexos, Ciudad de México, 9 de Enero de 1999. Volver
14. Comisión Andina de Juristas, Documento de Trabajo sobre Seguridad Ciudadana, cita a Mujica, Centro de Estudios Públicos, Chile, mayo de 1996. Volver
15. Encuesta aplicada por la Universidad Centroamericana, citada en Laura Chinchilla y José M. Rico, La Prevención Comunitaria del Delito; Perspectivas para América Latina (Center for the Administration of Justice, Florida International University, Miami, 1997), p. 11. Volver
16. Dr. Choo Keng Kun, Policies and Policing in Malaysia, en Crime and Justice International, (Office of International Criminal Justice, www.acsp.uic.edu/oicj/pubs) y el programa GAJOP en Brasil, descrito líneas abajo. Volver
17. Ibid. Volver
18. Constitutional Rights Project, Human Rights Practices in the Nigerian Police, supra nota 13, pp. 21, 68 y 71-2. Volver
19. La mayor parte de las fuerzas policiales en América Latina tienen un reclutamiento y entrenamiento diferenciado, ya sea se trate de subalternos o de oficiales. En Brasil, los sub oficiales difícilmente llegan a ganar 500 dólares por mes, mientras que un coronel de la policía puede llegar a ganar mensualmente 6,000 dólares. (Estas cifras no reflejan la devaluación de la moneda ocurrida en Brasil en 1999). Paulo Sérgio Pinheiro, A Polícia e Consolidação Democrática: o Caso Brasileiro, in São Paulo sem Medo; um Diagnóstico da Violência Urbana (Garamond, São Paulo, 1998), p. 184-185. Volver
20. Paul Chevigny, Edge of the Knife; Police Violence in the Americas (The New Press, New York, 1995), p. 170. Volver
21. Constitutional Rights project, Human Rights Practices in the Nigerian Police (CRP, Lagos, Nigeria, 1993) p. 73. Volver
22. Economic Community of Africa & Global Coalition for Africa, The Role of the African Military in Political Transition and Economic Development: Co-Chairpersons' Summary (Addis-Ababa, May 8-9, 1998), p.1, citado en Kayode Fayemi, "The Future of Demilitarisation." Volver
23. Kayode Fayemi , "The Future of Demilitarisation," p. 2. Volver
24. Ver, por ejemplo, Janine Rauch, State, Civil Society and Police Reform in South Africa (ponencia presentada al International Society of Criminology conference, Budapest, August 1993). La autora sostiene que la ANC se inclinaba a considerar el sistema policial como un asunto de carácter político y prestaba muy poca atención a la ley y materias relacionadas. También destaca que durante el proceso de pacificación, la colaboración en el terreno entre la ANC y la policía, fue una experiencia muy útil. Sofía Tiscornia, destaca que en América Latina los asuntos legales han sido considerados tradicionalmente como un asunto de dominio de la derecha política (Documento de Trabajo, Ponencia presentada al Seminario Internacional sobre Seguridad Publica, Instituto de Política Criminal y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, Noviembre 17 y 18, 1998). Volver
25. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la Organización de Estados Americanos, ha informado que en el proceso de las transiciones hacia la democracia en América Latina, la policía comete la mayoría de las violaciones a los derechos humanos y se beneficia con la misma impunidad que gozaron los militares en el pasado. Estrella Gutierrez, Democracy brings change of uniform for impunity, InterPress Service, 8 de mayo de 1998. Volver
26. Paul Chevigny, supra nota 21. Volver
27. Paulo Sérgio Pinheiro, "Democracies without Citizenship," Report on the Americas (NACLA, New York, Sept/Oct 1996), p.20. Volver
28. James Holston, Citizenship in Uncivil Societies, (ponencia presentada a la conferencia Democracy and the Rule of Law: Institutionalizing Citizenship rights in New Democracies, McGill University, Montreal, 19-20 de marzo de 1998). Durante el período de la "tercera ola" (1972 a 1996), Holston sostiene que la proporción de democracias "inciviles" doblaba el total de democracias electorales. En 1996, de los 74 países que cambiaron de régimen no democrático a democrático desde mitad de los setenta, 48 o 65 por ciento fueron "inciviles". Volver
29. South African Department for Safety and Security, National Crime Prevention Strategy, (www.gov.za/reports/1996/crime1.html) Volver
30. El Latinamerica Press ( 6 de Julio de 1995) se refiere a un informe del Latin American Economic System que indica que de todos los continentes, América Latina es donde se encuentran los niveles mas altos de violencia. Otro artículo del Newsweek (Continent of Fear, de Brook Larmer, 20 de Abril de 1998) indica que la tasa de homicidios en América Latina es dos veces mas alta que la de Africa. Volver
31. Murray, Christopher and Alan Lopez (Eds), The Global Burden of Disease: A Comprehensive Assessment of Mortality and Disability from Diseases, Injuries and Risk Factors in 1990 and Projected to 2020, Volume 1, (Harvard University Press, Boston, 1996); Christopher Murray and Alan Lopez, Global Health Statistics: A Compendium of Incidence, Prevalence and Mortality Estimates over 200 Conditions, Volume 2, (Harvard University Press, Boston,1996). Estas cifras sorprenderán a muchos lectores ya que indican que la tasa de homicidios en el Africa Subsahariana es dos veces más alta que en América Latina. Deben tomarse en cuenta varios factores explicativos.
El primero y más importante tiene que ver con la metodología de recolección y análisis de la información. Por ejemplo, en el caso de países en desarrollo en los que no hay información disponible, se decidió utilizar el modelo Lorenz de cálculo de probabilidades. La información provista es pues el resultado de estimaciones basadas en una serie de hipótesis que pueden influir en varios grados en el resultado obtenido. De acuerdo a este modelo se asume, por ejemplo, que la tasa de mortalidad es necesariamente más alta en las áreas rurales remotas que en los centros urbanos. Tal vez dicha metodología convenga mejor para el cálculo de tasas de mortalidad en general que para él de las tasas de homicidios, ya que otros estudios demuestran que la violencia tiende a ser mas elevada en los centros urbanos (ver supra nota 30).
El modelo también utiliza un estándar diferencial calculado sobre la base de otras causas de mortalidad examinadas. La tasa de mortalidad de América Latina y el Africa Subsahariana atribuida a otras causas influencia directamente la tasa de homicidios. Adicionalmente, la fuente de información utilizada como base para los estimados difiere en el caso de América Latina, cuya fuente son los informes entregados por los gobiernos (en 1990), de aquella información sobre el Africa Subsahariana que proviene fundamentalmente de estudios realizados por el Banco Mundial en 1993. Finalmente, el método de recolección de la información no es el mismo, dado que la tasa de homicidios de los países de la parte norte del Africa Subsahariana fue estimada en base a información recogida en países de la parte sur de esa región. De tales problemas metodológicos, se debe concluír que la recolección de datos fiables sobre los temas de la criminalidad y de la violencia conlleva importantes dificultades, y que para superarlas se tendrá que desarrollar modelos metodológicos mas adecuados.
La información sobre América Latina y El Caribe fue suministrada por el Programa de Situación y Análisis de la Salud de la Organización Panamericana de la Salud (OPS) Las cifras de mortalidad se organizan por causa de muerte provistas por los países miembros de la OPS. Esta información se encuentra disponible en el Technical Information System data base de la OPS. La tasa de homicidios de América Latina fue de 53.1 en 1993 mientras que en El Caribe fue de 20.5. Con la excepción de las consideraciones metodológicas, todo lo arriba mencionado fue citado por Mayra Buvinic, Andrew Morrison, Michael Shifter, Violence in Latin America and the Caribbean: A Framework for Action, (Technical Study, Sustainable Development Department,Inter-American Development Bank, Marzo 1999). Volver
32. El estimado por NEDCOR para Sudáfrica es citado por Jeff Builta, South Africa; Crime on the Increase (Office of International Criminal Justice, www.acsp.uic.edu/oicj/pubs/cje/ 060101.htm). Las cifras sobre homicidios en Guatemala son de la Organización Panamericana de la Salud, citadas por Buvinic et al, supra nota 32. Las cifras de El Salvador son del Consejo Nacional para la Seguridad Pública, El Salvador, 1997. Volver
33. PERC political risk consultancy, OICJ-PER; El Informe del Departamento de Estado de los Estados Unidos de América sobre situación de los derechos humanos en Filipinas durante 1998 destaca altos niveles de criminalidad, incluyendo secuestros sonados. Varios analistas sospechan que la policía está involucrada en estos secuestros. (http://www.state.gov/www/global/human_rights/1998_hrp_report/philippi.html). Volver
34. Archer and Gartner 1984, citado en Buvinic, et al. Ver supra nota 30. Volver
35. Otro argumento sobre la democracia en Africa gira alrededor del pluralismo social en la sociedades africanas, particularmente se refieren a las diferencias étnicas .... El problema no es lo étnico, sino el liderazgo negativo. No existe nada inherentemente conflictivo en relación a las diferencias étnicas. Estas se traducen en conflictos cuando se politizan y son las elites las que politizan el asunto étnico en su búsqueda de poder y apoyo político". Claude Ake, Rethinking African Democracy, Journal of Democracy, Vol. 2, No.1, invierno de 1991, pp 32-44. Volver
36. Iko Mbambo and Etienne Hennops, South Africa and the Kwazulu-Natal, In Controlling Small Arms Proliferation and Reversing Cultures of Violence in Africa and the Indian Ocean. Volver
37. Human Rights Commission of Pakistan, The State of Human Rights in 1997(HRCP, Lahore, February 1998). Volver
38. Ibid. Volver
39. Controlling Small Arms Proliferation and Reversing Cultures of Violence in Africa and the Indian Ocean, supra nota 35, p. 9. Volver
40. Mayra Buvinic, Andrew Morrison, Michael Shifter, Violence in Latin America and the Caribbean: A Framework for Action, supra nota 30. Volver
41. Mark Shaw, South Africa: Crime in Transition (Institute for Strategic Studies, Occasional Paper No. 17, Johannesburg, March 1997), p. 3. Volver
42. Richard Stren, Urban Research in the Developing World; from Governance to Security (Number 16, Occasional Paper Series, Comparative Urban Studies/Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington DC). Volver
43. Robert Ayres, Crime and Violence as Development Issues in Latin America and the Caribbean (World Bank, Washongton DC, 1998), citing Caroline Moser,pp. 13-14. Volver
44. The State in a Changing World World Development Report 1997, (World Bank, Washington, DC, 1997), pp. 41-42. Volver
45. Ibid. Volver
46. Citado por Sofia Tiscornia, Documento de Trabajo, supra nota 24. Volver
47. Mark Shaw, South Africa: Crime in Transition (Occasional paper number 17, Institute for Security Studies, Johannesburg, Marzo1997). Volver
48. Los expertos que han examinado información sobre diferentes países destacan que los agentes privados de seguridad superan en tres veces al número de efectivos policiales en los Estados Unidos, en dos veces en Gran Bretaña y son más de la mitad en Japón. David Bayley, State University of New York at Albany. Volver
49. Comentarios de Manuel Piqueras del Instituto de Defensa Legal de Perú en la Reunión Internacional de Expertos del Proyecto Policía y Sociedad Democrática, Centro de Estudios del Desarrollo, Santiago, Chile, 18 y 19 de agosto de 1998. Volver
50. Chevigny, Edge of the Knife, p. 210. Volver
51. Naciones Unidas, ver informe de la Misión de Derechos Humanos en Haití (MICIVIH) y Guatemala (MINUGUA), estos informes están disponibles en la página Web de Naciones Unidas (www.un.org.) Volver
52. Entrevista con Peter Bouckaert, Human Rights Watch/Africa, New York, 22 de Febrero de 1999. Volver
53. "The State in a Changing World," supra at note 43, p. 10. Volver
54. Orin Starn, presentación en la reunión convocada por Washington Office on Latin America y George Washington University (Washington DC, 3 de abril de 1992); y Orin Starn, Las Rondas Campesinas de la Sierra sur-central; Las Rondas Campesinas y la Derrota de Sendero Luminoso (Instituto de Estudios Peruanos, Ediciones IEP, Lima, 1996). Volver
55. International Center for Human Rights and Democratic Development, Foro de Desarrollo Democrático; Construcción de una Cultura de Paz: Buscando el Diálogo Estado-Sociedad Civil, Memorias (Lima, 18-21 de agosto de 1997). Volver
56. Wilfried Scharf, Report on the Proceedings of the Consultative Group Meeting on Access to Justice and Penal Reform in Africa, del 18 al 20 de marzo de 1999 (Malawi, Mozambique, South Africa, Uganda, Zimbabwe, Kenya, Namibia,Tanzania). Volver
57. En Uganda, los Comités de Resistencia se transformaron en Consejos Locales y las Cortes Populares en Mozambique fueron reemplazadas por los Tribunales Comunitarios (aunque se encuentran actualmente inactivas). Ibid. Volver
58. Ibid, p. 7. Volver
59. Existen estudios que indican que esta clase de operativos militares no han ayudado a disminuir la criminalidad de manera significativa y, más bien, han contribuido a violaciones de los derechos humanos. A. Douglas Kincaid and Eduardo A. Gamarra, Florida International University, Disorderly Democracy: Redefining Public Security in Latin America (ponencia presentada a la XIX Annual Conference on the Political Economy of the World System, North-South Center, University of Miami, 21-22 de abril de 1995. Revised July 1995.) Volver
60. Human Rights Commission of Pakistan, State of Human Rights in 1997 (HRCP,Lahore, Febrero 1998), p. 35. Volver
61. Robert Weiner, War by Other Means: Colombia’s Faceless Courts, NACLA, Report on the Americas (New York, Sept/Oct 1996). Volver
62. En Filipinas, las Unidades especiales pueden ser bastante efectivas, la Comisión contra el Crimen Organizado ha informado de algunos logros en la lucha contra los secuestros sonados. Ver US State Department Country Reports on the State of Human Rights in 1998. Volver
63. Washington Office on Latin America, Clear and Present Dangers: the U.S. Military and the War on Drugs in the Andes (WOLA, Washington DC, 1991). Volver
64. Human Rights Watch, Systemic Injustice: Torture, Disappearance and Extra-Judicial Executions and in Mexico (HRW, New York, enero 1999), p.37. Volver
65. Ruiz Harrell, Criminalidad y Mal Gobierno, citado en Ibid., p. 47. Volver
66. José Luis Soberanes, director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Autónoma Nacional de México, citado por Joel Solomon, Derechos Humanos y el combate a la delincuencia, La Jornada, Ciudad de México, 28 de junio de 1998. Volver
67. James Vadackumchery, Human Rights and the Police in India (1996) citado por Thomas Perez, External Governmental Mechanisms of Police Accountability: Three Investigative Structures (Vera Institute of Justice, Police in Democratic Societies: Advancing Public Safety and Accountability, preparado para una taller interno de la Ford Foundation, 1998). Volver
68. Entrevista en Clarín, 13 de setiembre de 1998, citado en Centro de Estudios Legales y Sociales y Human Rights Watch/Americas, La Inseguridad policial: Violencia de las fuerzas de seguridad en la Argentina (CELS,Buenos Aires, octubre 1998), p. 12. Volver
69. Alvaro Camacho, Public and Private Dimensions of Urban Violence in Cali, en Charles Bergquist, Ricardo Peñaranda y Gonzalo Sánchez (Eds) Violence in Colombia: The Contemporary Crisis in Historical Perspective (Wilmington, Del: SR Books, 1992), 258-259. Volver
70. South Africa : Draft White Paper on Safety and Security, supra nota 4, p. 2. Volver
71. Estos procesos están bien documentados debido al alto nivel de compromiso internacional,. Ver, por ejemplo, los siguientes informes de Washington Office on Latin America: Demilitarizing Public Order; the International Community, Police Reform and Human Rights in Central America and Haiti (1995), Policing Haiti: Preliminary Assessment of the New Civilian Security Force (1995); The Human Rights Record of the Haitian National Police (a joint report of WOLA, Human Rights Watch/Americas and the National Coalition for Haitian Rights, 1997); Can Haiti’s Police Reforms BeSustained (a joint report of WOLA and National Coalition for Haitian Rights,1998); Risking Failure: The Problems and Promises of the New Civilian Police in El Salvador (1993); Protectors or Perpetrators, The Institutional Crisis of the Salvadoran Civilian Police (a joint report of WOLA and Hemisphere Initiatives, 1996); also George R. Vickers, International Assistance to Internal Security Reforms: Some Lessons from Central America and the Caribbean and Chuck Call ?Police Reform, Human Rights, and Democratization in Post-Conflict Settings: Lessons from El Salvador, ambos en After the War is Over ... What Comes Next: Promoting Democracy, Human Rights and Reintegration in Post-Conflict Societies (U.S.Agency for International Development Conference, October 30-31, 1997). Volver
72. Ibid, ver también George Vickers, Renegotiating Internal Security: The Lessons of Central America, in Cynthia Arnson (Ed) Comparative Peace Processes in Latin America (Woodrow Wilson Center Press/Stanford University Press, 1999) y William Stanley, Building New Police Forces in El Salvador and Guatemala: Learning and Counter-Learning, International Conference on Police Reform in Transitions from War to Peace, Norwegian Institute for International Affairs, Oslo, 5-6 de marzo de 1999. Volver
73. Civil Liberties Organization, Nigeria, Above the Law: A report on Torture and Extra-Judicial killing by the Police in Lagos State, Nigeria. Volver
74. Ver Departamento de Estado de los Estados Unidos de América, Nigeria Country Report on Human Rights Practices for 1998 (Washington DC, February 26, 1999.) Volver
75. Sofia Tiscornia, Documento de Trabajo, supra nota 24. Volver
76. Las reformas removieron la totalidad del alto comando de la policía de Buenos Aires, luego reorganizaron la institución descentralizando el despliegue, el comando y la especialización. La reforma logró aumentar la participación comunitaria y creó los mecanismos para un contacto más cercano entre la policía, las autoridades locales y judiciales; también crearon la figura del Defensor de Seguridad a nivel municipal y provincial, responsable de recibir e investigar las quejas contra la policía. Martín Abregú, Gustavo Palmieri y Sofia Tiscornia, Informe Nacional: La Situación y los Mecanismos de Control de los Organismos de Seguridad Pública Interior en la República Argentina, p. 105, en Hugo Fruhling (ed) Control Democrático en el Mantenimiento de la Seguridad Interior, (CED/Ediciones Segundo Centenario, Santiago, 1998.) Volver
77. Graeme Simpson y Janine Rauch, Reflections on the National Crime Prevention Strategy, Centre for the Study of Violence and Reconciliation (CSVR), Johannesburg, 1998. Volver
78. Ibid. Volver
79. WOLA, Demilitarizing Public Order, supra nota 70, p. 14. Volver
80. Ver Rachel Neild, Confronting a Culture of Impunity; the Promise and Pitfalls of Civilian Review in Latin America y Andrew Goldsmith, Police Accountability Reform in Colombia: The Civilian Oversight Experiment, both in Andrew Goldsmith and Colleen Lewis (Eds) forthcoming volume on civilian review (Hart Publishing, Oxford, UK, 2000). Volver
81. Ibid. Volver
82. Entrevista de la autora con Oscar Gonzalez, Director de la Academía Mexicana de Derechos Humanos, Washington DC, 8 de marzo de 1999. Volver
83. Thomas Perez, External Governmental Mechanisms of Police Accountability: Three Investigative Structures, supra nota 66. Volver
84. Existe una amplia literatura sobre vigilancia comunitaria. Evaluaciones útiles y revisión bibliográfica pueden ser encontradas en las publicaciones del Police Executive Research Forum (PERF) con base en Washington, DC. Para un análisis de las aplicaciones potenciales de la vigilancia comunitaria en América Latina, ver Washington Office on Latin America, Themes and Debates in Public Security Reform; A Manual for Civil Society, Paper 5, Community Policing,(WOLA, Washington DC, 1999). Volver
85. ISER, Um ano de Policiamento Comunitário: A experiência de Copacabana,(ISER, Rio de Janeiro, Janeiro 1996). Volver
86. Heather Ward, Country Report: Uganda, Vera Institute of Justice (New York, 1998). Volver
87. David Bruce, Community Safety and Security: Crime prevention and development at the local level, African Security Review, Vol. 6, No. 4, 1997. Volver
88. Duxita Mistry, The State of CPFs and their Challenges (Centre for the Study of Violence and Reconciliation, Johannesburg, July 1996). Volver
89. David Bruce, Community Safety and Security : ‘Crime prevention and development at the local level’, p. 4 Volver
90. Claude Ake, Rethinking African Democracy, Journal of Democracy, V. 2 n.1 winter 91, p. 37. Volver
91. Sofia Tiscornia, Documento de Trabajo, supra nota 24. Volver
92. Washington Office on Latin America y National Coalition for Haitian Rights, Can Haiti’s Police Reforms be Sustained (WOLA/NCHR, Washington DC, January 1998). Volver
93. Estas conclusiones han sido publicadas en Hugo Fruhling (Ed), Control Democrático en el Mantenimiento de la Seguridad Interior, supra nota 75. Volver
94. A diferencia de La Comisión salvadoreña y del modelo general de instituciones como éstas, el Consejo hondureño tiene el poder de vetar el nombramiento del jefe de la policía, lo que implica un peso político significativo. Volver
95. Civil Liberties Organization, Nigeria, Above the Law: A report on Torture and Extra-Judicial Killing by the Police in Lagos State (CLO, Lagos, 1993). Volver
96. Participante del grupo de trabajo sobre Políticas Democráticas de Seguridad Ciudadana, en la Conferencia En Camino al siglo XXI, desafios y estratégias de la comunidad latinoamericana de derechos humanos, patrocinado por Washington Office on Latin America y el Instituto de Defensa Legal, Lima, Perú, 23-24 de julio de 1999. Volver
97. Dorothy Q. Thomas, In Search of Solutions: Women’s Police Stations in Brazil, en Miranda Davis (Ed), Women and Violence: Realities and Responses Worldwide (Zed Books, London and New Jersey, 1994), pp. 32-42. Volver
98. Ibid, p. 38. Volver
99. Robert Ayres, Crime and Violence as Development Issues in Latin America and the Caribbean, supra nota 42, p. 19, citando un estudio del Population Council. Volver
100. Heather Ward, Country Overview: Uganda,Vera Institute of Justice, supra nota 85. Volver
101. Farida Shaheed, The Experience in Pakistan, in Miranda Davis (Ed), Women and Violence; Realities and Responses Worldwide (Zed Books, London and New Jersey, 1994), pp. 213-219. Volver
102. Heather Ward, Country Report: Uganda,Vera Institute of Justice, supra nota 85. Volver
103. Ibid.Volver
104. Ibid, citando una entrevista con Livingstone Sewanyana, Foundation for Human Rights Initiative. Volver
105. Graeme Simpson, NGOs and Democracy building for a new millennium,(Director’s Report, Centre for Study of Violence and Reconciliation, Johannesberg, 1997). Volver
106. The Status of Human Rights Organizations in Sub-Saharan Africa. (Sitio web: http://www1.umn.edu/humanrts/africa) Volver
107. Observación hecha en la reunión del proyecto Policía y Sociedad Democrática, 26-27 de julio de 1999, Santiago, Chile. Volver
108. Clare Short, DFID, Discurso en el Kings College, London. El DFID ha suscrito un convenio de tres años con el Centre for Defence Studies, una institución de estudios asociada al Kings College, para realizar una investigación que le sirva de sustento al DFID para incorporar los asuntos de seguridad en los programas de asistencia al desarrollo del gobierno británico. Volver
109. Robert Ayres, Crime and Violence as Development Issues in Latin America and the Caribbean, supra nota 42, p. 25. Volver
110. Muchos de estos informes pueden ser hallados en la página web del IADB www.iadb.org,social development division, bajo "violence prevention". Volver
111. Chuck Call, How Norms are Born: A Punctuated-Equilibrium Pinball, Approach, citado en William Stanley, Building New Police Forces in El Salvador and Guatemala: Learning and Counter-Learning, supra nota 71,p.3. Volver
112. Robert Ayres, Crime and Violence as Development Issues in Latin America and the Caribbean, citado en John J. DiIulio, Help Wanted: Economists, Crime and Public Policy, Journal of Economic Perspectives, 10;1, Winter 1996, p.6. Volver
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