Concrétiser le droit à une alimentation suffisante : obligations des États et commerce international des produits agricoles

Ce rapport a été rédigé par Agata Zawadzka, stagiaire en recherche à Droits et Démocratie. Ce stage s'inscrit dans un programme de collaboration conjoint avec l'Institute on Globalization and the Human Condition de l'Université McMaster. Le texte a été révisé par Carole Samdup, de Droits et Démocratie.
© Centre international des droits de la personne et du développement démocratique, 2003.

TABLE DES MATIÈRES

Introduction

Dans le but de réfléchir plus avant sur les sujets qui avaient fait l'objet de controverses lors de la première session du Groupe de travail intergouvernemental chargé d'élaborer un ensemble de directives volontaires à l'appui de la concrétisation progressive du droit à une alimentation suffisante dans le contexte de la sécurité alimentaire nationale (IGWG) de l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), Droits et Démocratie, la Canadian Foodgrains Bank et FIAN International ont organisé conjointement une table ronde en marge de la 5e Rencontre ministérielle de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) qui a eu lieu à Cancún, au Mexique.

L'orateur principal de la rencontre, intitulée Concrétiser le droit à une alimentation suffisante : Obligations des États et commerce international des produits agricoles (1), était M. Hartwig de Haen, sous-directeur général de la FAO. Outre M. de Haen, d'autres invités ont pris la parole : Miguel Rosseto, ministre brésilien du Développement agraire; Colin Gonsalvez, directeur exécutif et avocat au Socio-Legal Information Centre et à la Right to Food Campaign, en Inde; Henry Saragih, président du Comité des droits humains de Via Campesina; Caroline Dommen, avocate et directrice de 3D--Trade-Human Rights-Equitable Economy; Gowreeshankursing Rajpati, négociateur en chef en matière d'agriculture de la délégation de l'Île Maurice.

Le but de la rencontre était d'examiner comment les gouvernements s'acquittent des obligations qui sont les leurs en vertu du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC) tout en se conformant aux conditions imposées par les accords commerciaux internationaux tels que l'Accord sur l'agriculture de l'OMC. L'idée d'organiser cette table ronde a émergé à la suite de la première session du Groupe de travail intergouvernemental de la FAO pour le droit à une alimentation suffisante, au cours de laquelle deux questions avaient suscité la controverse : 1) la dimension internationale du droit à l'alimentation et 2) la mise en place de recours effectifs en cas de violations de ce droit.

Version préliminaire des directives volontaires à l'appui de la concrétisation progressive du droit à une alimentation suffisante dans le contexte de la sécurité alimentaire nationale (les Directives)

L'élaboration des Directives est un aspect essentiel de la concrétisation des idéaux énoncés dans la Déclaration universelle des droits de l'homme (DUDH), tant à l'échelon national qu'à l'échelon international. Elle s'inscrit dans un processus qui a débuté en 1966 avec l'adoption des deux pactes internationaux - celui relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC) et celui relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) -, auxquels se sont ajoutés depuis une série de textes ou de conventions plus spécifiques.

Les Directives constitueront pour les gouvernements nationaux des lignes directrices en vue de la réalisation du droit à une alimentation adéquate dans leur pays. Toutefois, elles devront également fournir des éclaircissements sur la dimension internationale des obligations en matière de droits humains, notamment en ce qui a trait à la coopération internationale. En d'autres mots, les Directives devront servir de guide pratique non seulement pour incorporer le droit à l'alimentation dans les lois et les politiques nationales, mais également pour créer un environnement international propice à la réalisation de ce droit.

Les délibérations, qui ont débuté dans le cadre de la première session du IGWG en mars 2003, à Rome, ont culminé avec la publication, en juillet dernier, d'une première version des Directives. Cette version préliminaire reflète les divergences qui étaient ressorties lors de la première session du IGWG; les désaccords portent sur les obligations internationales et la justiciabilité.

L'atelier de Cancún avait pour objectif de fournir une occasion, dans le cadre d'une rencontre intersessions, de se pencher sur ces délicates questions dans le but d'éclairer le débat qui aura lieu lors de la deuxième session du IGWG, à la fin d'octobre 2003. Ainsi, le présent rapport propose une synthèse des exposés présentés lors de l'atelier et des discussions qui ont eu lieu, sans néanmoins prétendre refléter pleinement la richesse et la qualité de ces interventions.

Des objectifs convergents : FAO, OMC et système des droits humains

Une bonne partie des discussions de cet atelier ont porté sur l'interdépendance des processus multilatéraux qui régissent l'économie et le développement social à l'échelle mondiale. En ce qui a trait aux Objectifs de développement de l'ONU pour le Millénaire (2), dont le premier est de réduire de moitié (d'ici à 2015) la proportion de la population souffrant de la pauvreté et de la faim, les participants ont souligné que les mandats de la FAO, de l'OMC et du système des droits humains de l'ONU convergent sur des points importants.

Les objectifs relatifs au développement durable et à l'amélioration des conditions d'existence figurent dans le préambule du document fondateur de l'OMC, l'Accord de Marrakech. Ils constituent un complément au mandat de la FAO, qui vise à améliorer le niveau de vie ainsi qu'à encourager le développement agricole durable et le développement rural. La Déclaration universelle des droits de l'homme demande aux gouvernements d'instituer, sur le plan international, un « ordre » propice à la réalisation de tous les droits humains (article 28). En ce qui a trait plus particulièrement au droit à l'alimentation, le PIDESC demande que les gouvernements adoptent les mesures nécessaires, y compris des programmes concrets, relativement aux « méthodes de production, de conservation et de distribution des denrées alimentaires », notamment par « le développement ou la réforme des régimes agraires ». Le Pacte demande également aux gouvernements de tenir compte des problèmes qui se posent « tant aux pays importateurs qu'aux pays exportateurs de denrées alimentaires » lorsqu'ils élaborent des programmes liés à la réalisation du droit à l'alimentation.

À la lumière de ces objectifs convergents, il est clair qu'une gouvernance efficace sur le plan international passe par la réalisation d'efforts de collaboration entre l'OMC, la FAO et la Commission des droits de l'homme de l'ONU dans le but de protéger et de respecter le droit à l'alimentation et de lui donner effet. Une telle collaboration donnerait certainement plus d'ampleur à des programmes individuels conçus pour réaliser des objectifs communs en matière de développement - comme par exemple les Objectifs de développement de l'ONU pour le Millénaire, qui comprennent l'élimination du problème de la faim à l'échelle mondiale.

La nature des obligations des États

Le Comité de l'ONU sur les droits économiques, sociaux et culturels (le Comité) s'est prononcé sur la nature des obligations qui incombent aux États au titre du PIDESC dans l'observation générale 3 (La nature des obligations des États parties) et sur les obligations nationales des gouvernements dans l'observation générale 9 (Application du Pacte au niveau national). Même si les États ne sont pas liés par les observations générales, celles-ci sont généralement considérées comme les interprétations des obligations du Pacte qui font autorité.

L'observation générale 3 indique que même si l'exercice du droit à l'alimentation, tout comme l'ensemble des autres droits économiques, sociaux et culturels, devra être assuré progressivement et en tenant compte des ressources disponibles, deux importantes obligations ayant un effet immédiat s'imposent néanmoins. La première est que les États parties s'engagent à garantir que les programmes et les stratégies conçus pour réaliser le droit à l'alimentation seront entrepris « sans discrimination ». La deuxième est qu'ils s'engagent « à agir » de façon délibérée et concrète dans un délai raisonnablement bref.

L'observation générale 9 porte plus particulièrement sur l'aspect juridique des obligations qui incombent aux États au titre du Pacte. Elle souligne l'importance de disposer de moyens de réparation afin de s'assurer que les pouvoirs publics rendent compte de leurs actes. Le Comité reconnaît devoir faire preuve d'une souplesse considérable dans son évaluation de la façon dont les gouvernements s'acquittent de leur obligation de développer des possibilités de recours judiciaire interne. Mais le Comité maintient en même temps son droit d'examiner les stratégies employées en ce sens par l'État partie à partir des rapports présentés par ces derniers, conformément à la procédure prévue par le PIDESC. De plus, il est indiqué dans l'observation générale que tout recours administratif doit être « accessible, abordable, rapide et suivi d'effets ».

L'observation générale 12, qui porte spécifiquement sur le droit à une nourriture suffisante, indique en quoi ce droit impose aux États parties trois sortes ou niveaux d'obligations : respecter et protéger ce droit et lui donner effet. Elle décrit l'obligation de donner effet comme comprenant l'obligation de faciliter l'exercice de ce droit (prendre les devants) et celle de distribuer des vivres (dans le cas de catastrophes naturelles ou autres). Cette typologie en trois volets dont fait état l'observation générale 12 constitue un cadre pour l'élaboration de politiques nationales visant la concrétisation du droit à l'alimentation.

Enfin, l'observation générale 12 aborde la dimension internationale du droit à l'alimentation, en stipulant que les États devraient « honorer leur engagement de prendre conjointement et séparément des mesures pour assurer la pleine réalisation du droit à une nourriture suffisante », et qu'ils devraient, « par voie d'accords internationaux s'il y a lieu, faire en sorte que le droit à une nourriture suffisante bénéficie de l'attention voulue ».

Les obligations internationales

Afin de progresser le plus rapidement et le plus efficacement possible vers la réalisation de la sécurité alimentaire nationale dans un contexte d'interdépendance économique à l'échelle mondiale, il faut élaborer sans tarder une stratégie mondiale qui englobera les obligations des États aux échelons national et international, telles qu'elles sont décrites dans l'observation générale 12. Si l'existence du droit à un ordre international pourrait laisser croire que ce point de vue est largement accepté et appliqué, il demeure que dans la réalité, certains pays sont en mesure d'influer sur les règles et les processus internationaux, contrairement à d'autres qui ne possèdent pas ce pouvoir. Par conséquent, l'obligation d'« agir » à l'échelon international ne s'applique pas de la même façon à tous les pays en raison de leurs différents degrés de développement. Les États qui ont la chance de jouir d'une économie solide ont l'obligation particulière d'évaluer les impacts de leurs activités commerciales sur les États plus faibles. Les États dont l'économie est plus faible, quant à eux, doivent s'assurer que les accords internationaux dont ils deviennent signataires ne menacent pas la mise en œuvre des politiques nationales qu'ils ont adoptées pour pouvoir s'acquitter de leurs obligations au chapitre des droits humains.

Même si ce sont les gouvernements nationaux qui sont avant tout responsables de la promotion et de la protection des droits humains, le Consensus de Monterrey nous rappelle que « les économies nationales sont désormais en prise directe sur le système économique mondial » et que « les efforts nationaux de développement doivent pouvoir s'appuyer sur un environnement économique international favorable (4) ». Ainsi, même en se concentrant avant tout leur stratégie nationale, les États ne doivent pas perdre de vue l'importance de leurs obligations internationales découlant des effets de l'interdépendance économique et des politiques des organismes intergouvernementaux comme l'OMC.

Le rôle des droits humains dans la négociation des accords commerciaux

Dans le cadre des négociations de l'OMC, le lien entre le commerce international et la sécurité alimentaire est reconnu dans le projet d'accord sur l'agriculture. En effet, celui-ci prévoit des dispositions relatives au traitement spécial et différentié, des propositions visant l'instauration de mécanismes de sauvegarde spéciaux, l'introduction d'une catégorie « produit spécial » et le retrait des exigences relatives à la réduction des tarifs douaniers pour l'ensemble des pays les moins développés. En fait, ces mesures arrivent directement dans la foulée de la quatrième rencontre ministérielle de l'OMC, qui a eu lieu à Doha, lors de laquelle les délégués s'étaient donnés comme objectifs d'établir un système de commerce plus équitable et, dans leurs relations avec les pays en développement, de « tenir compte de leurs besoins de développement, y compris en matière de sécurité alimentaire et de développement rural (5) ». De plus, les délégués à cette conférence de l'OMC ont confirmé que « les considérations autres que d'ordre commercial [seraient] prises en compte dans les négociations comme il est prévu dans l'Accord sur l'agriculture (6) ».

Or, en dépit des engagements pris à Doha, la deuxième ébauche de déclaration ministérielle soumise à l'approbation des délégués à Cancún ne s'est pas révélée à la hauteur des attentes. En effet, elle prône la poursuite de la réduction progressive des tarifs douaniers pour les pays en développement tout en donnant très peu de précisions, voire aucune, sur les délais dont disposent les pays développés pour réduire leurs politiques de soutien interne aux agriculteurs, politiques qui ont des effets de distorsion sur les échanges. Par conséquent, les pays en développement continueront de voir leur secteur agricole dévasté par la concurrence des agriculteurs des États-Unis et de l'Union Européenne, qui bénéficient tous de subventions élevées. Et cette situation, comme l'histoire l'a démontré, entraînera sûrement un accroissement du nombre de personnes déplacées dans les régions rurales, une perte de moyens de subsistance et une recrudescence de l'insécurité alimentaire.

Ce type de pratiques en matière de commerce agricole adoptées par les pays développés a eu des conséquences négatives sur un grand nombre de communautés locales un peu partout dans le monde. Or, ces communautés sont très peu en mesure de contrer les effets des distorsions commerciales sur les droits humains en raison du pourcentage élevé de leur population dont l'agriculture est la seule source de revenu, de la faiblesse générale de leur économie et, pour un grand nombre d'entre elles, de la lourdeur de la dette nationale.

Les obligations internationales dans le cadre de la typologie en trois volets

L'observation générale 12 (par. 15) stipule que « comme tous les autres droits de l'homme, le droit à une nourriture suffisante impose aux États-parties trois sortes ou niveaux d'obligation : les obligations de protéger et de respecter ce droit et de lui donner effet ». Ces obligations ne se limitent pas à la sphère nationale, mais se rapportent également aux activités et aux responsabilités des États au sein de la communauté internationale. Au paragraphe 19 de l'observation générale 12, on demande aux gouvernements d'abroger ou de suspendre toute mesure législative ou politique qui seraient « manifestement incompatibles avec les obligations juridiques préexistantes touchant le droit à l'alimentation », et on demande que chaque État « tienne compte de ses obligations juridiques internationales concernant le droit à l'alimentation lorsqu'il conclut des accords avec d'autres États ou avec des organisations internationales ».

Si l'aspect international de l'obligation de donner effet comprend aussi l'aide alimentaire, l'obligation générale 12 dit clairement que cette aide ne doit pas « avoir de répercussion néfaste sur les producteurs locaux et les marchés locaux », et qu'elle devrait être « culturellement acceptable pour la population bénéficiaire ».

L'expérience des agriculteurs, une histoire qui se répète

« Nous devons nous demander pourquoi les agriculteurs, qui vivent sur des terres fertiles et y travaillent, souffrent si souvent de la faim. «
Henry Saragih, La Via Campesina

Environ 75 à 80 % des personnes qui vivent dans des pays en développement gagnent leur vie au moyen de l'agriculture. Cela est bien loin de la situation qui prévaut au Canada, où ce pourcentage est d'environ 5 %, et aux États-Unis, où il est encore moindre. Dans les pays en développement, les agriculteurs forment la majorité des pauvres. Leurs expériences sont étonnamment similaires d'un pays à l'autre et illustrent l'impact du commerce international sur la capacité des petits fermiers des pays en développement de protéger leur gagne-pain et d'assurer leur propre sécurité alimentaire ainsi que celle de leur communauté.

Par exemple, en Jamaïque, le marché laitier a été libéralisé afin de répondre aux exigences des politiques d'ajustement structurel de la Banque mondiale. Cela a ouvert la porte aux exportations étrangères, surtout en provenance d'Europe, « où environ 4 millions d'euros par année sont consacrés à la subvention des exportations vers la Jamaïque (8) ». Le dumping européen de lait en poudre en Jamaïque (à des prix très en-deçà des coûts de production grâce aux subventions à l'exportation) a forcé les exploitants jamaïcains de fermes laitières à jeter le lait frais qu'ils n'arrivaient pas à vendre en raison de l'envahissement du marché par le lait subventionné en provenance de l'UE. De plus, le principal transformateur laitier de Jamaïque - Nestlé, société européenne - a cessé d'utiliser le lait produit localement, optant plutôt pour le lait en poudre importé, qui coûte moins cher. La société a même menacé de quitter la Jamaïque si les tarifs douaniers sur les importations étaient augmentés. Dans de telles circonstances, on peut dire que la liberté des citoyens jamaïcains de préserver leurs conditions d'existence, notamment l'accès à une alimentation adéquate, est compromise.

D'un continent à l'autre, des agriculteurs font état de tendances et de façons de faire similaires en ce qui a trait au commerce et à la sécurité alimentaire. Les témoignages suivants, provenant de fermiers vivant dans des pays en développement, illustrent ces points communs (9) :

La plus grande menace aujourd'hui, c'est le remplacement de nos produits, de nos aliments locaux par des produits d'importation bon marché… les hommes politiques pensent qu'en leur donnant accès à cette nourriture prétendument bon marché, les gens vont se tenir tranquilles. Mais ceux parmi nous qui travaillent en bas de la côte savent de quoi il en retourne. Prenez l'industrie de la volaille, par exemple. Quand nous avons entamé notre programme d'élevage ici pour produire des œufs d'incubation, l'industrie américaine a prétendu pouvoir les produire à 8 dollars la douzaine… et nos producteurs ont dit qu'ils les produiraient à 12 dollars, si bien que ce sont nos propres producteurs qui dû choisir : soit les produire pour un profit moindre, soit fermer boutique parce qu'il n'y avait aucun soutien gouvernemental. Alors ils ont fermé boutique… Si vous n'avez pas l'argent qu'il faut, vous ne pouvez pas jouer le jeu.
Mme Wendy Lee Yuen, 44 ans, Trinidad et Tobago

La menace, le pire danger, c'est l'invasion tous azimuts des produits d'importation. Nous devons concurrencer la farine de froment et le lait importés des États-Unis et d'autres pays, mais nous n'exportons pas nos produits. Et nous ne pouvons pas avoir un régime alimentaire équilibré si nous manquons des ressources nécessaires. Les produits importés détruisent nos habitudes de consommation. Avec le peu que nous avons, nous achetons des produits importés comme des spaghettis ou du lait en boîte parce qu'ils se conservent plus longtemps.
M. Everardo Orellana Villaverde, 42 ans, Pérou

Nous sommes au courant des politiques agricoles. Ce qui nous inquiète, c'est que nous ne disposons ni de la technologie nécessaire pour faire face aux politiques agricoles, ni du soutien de notre gouvernement. Nous ne croyons pas aux avantages dont nous parle l'organisation du libre-échange. La seule chose dont nous sommes sûrs, c'est l'énorme avantage que l'agro-industrie et les multinationales ont sur nous, les exploitants de fermes de taille moyenne et les petits exploitants. Il faut que le gouvernement révise ses politiques commerciales injustes.
M. Roberto Acosta Reyes, 44 ans, Honduras

J'ai été paysan toute ma vie. L'État nous aide un peu pour nous nourrir et nous vêtir. Sans les subsides de l'État, on ne pourrait pas subsister avec ce que rapporte la terre. Je n'ai pas de quoi nourrir ma famille; je dépends du gouvernement.
M. Demewez Mengesha, 39 ans, Éthiopie

Pour ce qui est du café, la concurrence vient de la compagnie Nestlé Philippines elle-même, qui possède maintenant sa propre plantation de café dans l'île de Mindanao. La concurrence des firmes transnationales est une menace terrible, pire que les typhons ou que les ravageurs. La situation ne nous porte pas à l'optimisme. Nous avons le sentiment que les choses vont encore empirer à cause des bas prix du marché et du prix élevé des intrants et des denrées de base. De plus en plus d'agriculteurs sont poussés par les circonstances à vendre leurs terres. Mais nous restons des paysans, même dans ces conditions… Pour des paysans comme nous, la terre, c'est la vie après tout…
M. Renato Alvarez, 56 ans, Philippines

L'OMC a détruit l'agriculture - les firmes étrangères sont arrivées et ont bouleversé la vie sociale des paysans. Elles ont obligé les paysans à dépendre de leurs semences à elles, plutôt que des semences locales. Les paysans ne peuvent pas faire concurrence aux produits agricoles d'autres pays. La seule solution, c'est de rejeter les politiques de l'OMC, de la Banque mondiale, du FMI, des transnationales et du gouvernement, qui ne se préoccupent pas des paysans. Ce que nous devons faire, c'est protéger le marché local et commencer à faire de l'agriculture naturelle ou biologique.
M. M. Yunus Nasution, 32 ans, Indonésie

Est-ce que les choses vont s'améliorer ? Pour nous, c'est toujours une année à la fois. Nous ne pouvons rien prédire… Les gouvernements et les ONG peuvent diriger leurs efforts pour aider les paysans. Ce sont les paysans sur qui repose le développement, mais ce sont eux qui sont les plus pauvres. Voilà le message qu'il faut transmettre, parce que ce que dit le gouvernement ne correspond pas à notre situation.
M. Adama Donigolo, 62 ans, Mali

La justiciabilité

La DUDH affirme clairement l'importance des recours judiciaires. On peut y lire que « toute personne a droit à un recours effectif devant les juridictions nationales compétentes contre les actes violant les droits fondamentaux qui lui sont reconnus par la constitution ou par la loi » (article 8). L'observation générale 9 du PIDESC indique que l'absence de recours judiciaires contre d'éventuelles violations des droits économiques, sociaux et culturels désavantagerait les groupes les plus vulnérables de la société, ce qui aurait un effet discriminatoire :

L'observation générale 12 encourage également les États à mettre en place et à faire fonctionner des mécanismes permettant de suivre les progrès accomplis dans la voie de la réalisation du droit à l'alimentation; ils doivent aussi favoriser l'accès aux tribunaux ainsi que respecter et protéger le travail des commissions des droits humains ou des ombudsman, qui peuvent exiger réparation en cas de violation de ce droit. L'observation stipule que toute personne qui est victime d'une violation du droit à une nourriture suffisante « devrait avoir accès à des recours effectifs, judiciaires ou autres, aux échelons tant national qu'international » (par. 32), et que « les tribunaux seraient alors habilités à se prononcer sur les violations du contenu essentiel du droit à l'alimentation en invoquant directement les obligations découlant du Pacte » (par. 33).

Le droit à l'alimentation n'est pas simplement une question de justice sociale - il s'agit d'une prescription du droit international qui a un caractère exécutoire pour les 147 États ayant ratifié le PIDESC. L'obligation incombant aux gouvernements nationaux de fournir des outils législatifs visant à faciliter la réalisation du droit à l'alimentation constitue une composante intrinsèque d'un cadre des droits humains en matière de sécurité alimentaire. Même si quelque 20 pays ont incorporé ce droit dans leur législation nationale et même - comme c'est le cas pour l'Afrique du Sud (10) - dans leur constitution, ces moyens de protection juridiques ne servent à rien s'il n'existe aucune possibilité véritable pour la population de s'en prévaloir.

Il existe des précédents qui prouvent que la réalisation du droit à une alimentation suffisante peut être exigée par un recours judiciaire. Par exemple, dans un cas décrit par Caroline Dommen dans le cadre de son atelier, la Commission africaine des droits de l'homme et des peuples a trouvé le gouvernement du Nigeria coupable de ne pas s'être acquitté des obligations lui incombant au titre du PIDESC, qui comprennent notamment le respect du droit à l'alimentation, parce qu'il n'a pris aucune mesure visant à empêcher certaines compagnies pétrolières privées de détruire les ressources alimentaires du peuple Ogoni, dans le delta du Niger. Dommen cite un passage de la décision rendue par la Commission africaine :

La décision de la Commission n'exige pas du gouvernement du Nigeria qu'il verse une compensation financière au peuple Ogoni pour avoir violé son droit à l'alimentation, mais elle indique clairement que ce type de violation ne doit plus se reproduire.

Concrétiser le droit à une alimentation suffisante : Obligations des États et commerce international des produits agricoles

Rapport d'un atelier intersessions tenu le 11 septembre 2003 à Cancún, au Mexique, à l'occasion de la cinquième Rencontre ministérielle de l'OMC